Bienes patrimoniales de la Administración

1. Concepto y tipología

El concepto del patrimonio privado de la Administración es objeto de una delimitación negativa y residual, por exclusión de aquellas propiedades públicas que tienen naturaleza demanial de acuerdo con el art. 340 CC, y de los recursos obtenidos mediante el ejercicio de la potestad tributaria. Así lo afirma el art. 7.1 LPAP: “Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales, los que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas no tengan el carácter de demaniales”.

El art. 7.2 LPAP complementa la enumeración, estableciendo los bienes que lo integran, sin carácter exhaustivo:

• Derechos de arrendamiento.
• Patrimonio empresarial: Valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por estas.
• Derechos de propiedad intelectual e industrial que pertenezcan al Estado.
• Derechos de cualquier naturaleza que deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales.
• Bienes y derechos adquiridos por la Administración, sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o al servicio público.

No es posible aludir a un único patrimonio privado. Teniendo presente que el art. 132.3 CE establece una reserva de ley respecto de su administración, conservación y disfrute, puede distinguirse conforme a sus titulares, las siguientes clases:

• a) Patrimonio del Estado (LPAP).
• b) Patrimonio Nacional (LPN).
• c) Patrimonio de las CC.AA. (Leyes autonómicas).
• d) Patrimonio de las Entidades Locales, provincias y municipios (LBRL y RBEL).

2. Régimen jurídico

Según el art. 7.3 LPAP, los bienes patrimoniales se rigen por la misma en lo que respecta a su adquisición, administración, defensa y enajenación. Supletoriamente se aplicarán las normas de Derecho Administrativo en cuestiones competenciales y procedimentales, y en lo restante por Derecho Privado.

I. Administración y representación del Patrimonio del Estado

Compete al Ministerio de Hacienda. Se establecen los siguientes órganos:

1. Dirección General del Patrimonio del Estado: Centro directivo que asume la representación extrajudicial.
2. Órganos representativos: Deben existir en todas las corporaciones, entidades, empresas y organismos que utilicen bienes o derechos patrimoniales del Estado.
3. Unidades especiales: Deben existir en todos los departamentos ministeriales para mantener la coordinación con la DG del Patrimonio del Estado.

II. Aprovechamiento y explotación

La Administración puede hacer uso de sus bienes patrimoniales sin convertirlos en demaniales. Lo ordinario es su utilización por terceros, previo abono del precio. Esta utilización se regula en los arts. 105 a 109 LPAP, disciplinando los contratos de explotación (naturaleza privada, máximo 20 años). La adjudicación se realiza por concurso, sometida a la legislación de contratos del sector público.

III. Adquisición de los bienes y derechos patrimoniales

La adquisición puede tener lugar por los modos del art. 609 CC o por las 5 modalidades de la LPAP:

• Por atribución de la ley: El art. 17 LPAP atribuye a la AGE los inmuebles que carezcan de dueño (bienes vacantes).
• A título oneroso: Ejercicio de la potestad expropiatoria o contratos de adquisición (compraventa).
• A título gratuito o lucrativo: Herencia, legado o donación (se entiende aceptada a beneficio de inventario).
• Por prescripción y ocupación: Con arreglo a las reglas del CC, art. 22 y 23 LPAP y art. 14 RBEL.
• Por adjudicación: En procedimientos judiciales o administrativos de apremio.

IV. Enajenación de los bienes patrimoniales

El art. 30 LPAP prevé la enajenación de los patrimoniales. Se afirma un principio de libertad de las operaciones de enajenación. Si son inmuebles, el art. 137 requiere concurso público, salvo que las peculiaridades permitan la subasta o la adquisición directa. La competencia es del Ministro de Hacienda (o Presidentes de organismos), salvo que el valor supere los 20 millones de euros, requiriendo autorización del Consejo de Ministros.

La protección de los bienes públicos

1. Notas definidoras del régimen de protección

El régimen jurídico de los bienes demaniales se caracteriza por una protección exorbitante (art. 132.1 CE). SANTAMARÍA PASTOR clasifica la protección en tres grupos: identidad, integridad e indisponibilidad.

2. Protección de la identidad

Se manifiesta a través de inventarios y catálogos (art. 32.1 LPAP). La constancia de un bien en los inventarios constituye principio de prueba de su posesión y titularidad. Respecto al Registro de la Propiedad, la reforma del Reglamento Hipotecario de 1998 permitió la inscripción de los bienes de las AAPP, eliminando el antiguo privilegio de la publicidad posesoria.

II. La potestad de deslinde

La Administración, por el principio de autotutela (arts. 50-54 LPAP), goza de la facultad de imponer directamente el deslinde sin acudir a los Tribunales, trasladando la carga de la prueba al particular.

3. Protección de la integridad

• Potestad sancionadora: Policía demanial contra invasiones del demanio.
• Limitaciones y servidumbres: Garantizan la utilidad pública.
• Recuperación de oficio: Facultad de recuperar la posesión sin acudir a los tribunales (interdictum propium).
• Imprescriptibilidad: Los bienes demaniales están fuera del comercio jurídico-privado (art. 132.1 CE).

4. Protección de la indisponibilidad o incomerciabilidad

Los bienes demaniales son res extra commercium, por tanto, inalienables e inembargables. El art. 30.3 LPAP extiende la inembargabilidad a los bienes patrimoniales cuando estén materialmente afectados a un servicio o función pública.

El Patrimonio Nacional

1. Concepto

Patrimonio independiente afectado al uso y servicio del Rey y de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación. Son propiedad del Estado español.

2. Régimen jurídico

Se rige por la LPN y su Reglamento. Los bienes son imprescriptibles, inalienables e inembargables. Su administración corresponde al Consejo de Administración del Patrimonio Nacional.

Los bienes comunales

1. Concepto

Bienes de titularidad municipal cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos en «mano común», sin cuotas ni partes.

2. Régimen jurídico

Son bienes demaniales (inalienables, imprescriptibles e inembargables). Su desafectación requiere un procedimiento estricto: falta de disfrute comunal durante 10 años, acuerdo por mayoría absoluta de la Corporación y aprobación por la Comunidad Autónoma.