3. La Subvención: Técnica Fundamental de Fomento

I. Definición y Concepto Legal

Conforme al artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), se trata de una donación dineraria de carácter modal, destinada a promover fines o actividades de interés público. Es importante precisar que no es un concepto idéntico al, más amplio, de las “ayudas de Estado” que establece el Derecho de la Unión Europea.

• Donación: La entrega tiene lugar sin contraprestación directa por el subvencionado.
• Dineraria: Ha de consistir en dinero, no en otras ventajas o prestaciones.
• Modal: La entrega se hace con un elemento accesorio del negocio jurídico, un modo, pues la percepción se sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo por parte del subvencionado.
• Finalista: Tiene por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

II. Naturaleza Jurídica

Esta cuestión ha sido objeto de un largo debate doctrinal entre su consideración como un contrato o convenio de Derecho público o como un acto administrativo unilateral. La LGS no permite una respuesta tajante, ofreciendo en su regulación rasgos tanto contractuales como unilaterales.

III. Caracteres Principales

• Necesidad de cobertura presupuestaria: Es un requisito de validez del otorgamiento de la subvención, sin el cual sería nula de pleno derecho (art. 36 LGS); si bien generaría en el beneficiario una acción de responsabilidad contra la Administración que la otorgó sin respaldo presupuestario.
• Carácter no lucrativo: No se otorgan para el lucro del beneficiario, por lo que su importe total en ningún caso puede ser superior al coste de la actividad a desarrollar (art. 19.3 LGS).
• No afectación a la competencia: No debe afectar a la situación de competencia en el mercado, pues serían incompatibles con el mercado común. El art. 8.2 dispone que sus efectos deben ser mínimamente distorsionadores del mercado.

IV. Partes de la Relación Subvencional

La Administración

Salvo los supuestos de gestión indirecta a través de entidades colaboradoras contemplados en el art. 12, la competencia para otorgar subvenciones corresponde:

• En la Administración General del Estado: A los Ministros, a los Secretarios de Estado y a los Presidentes o Directores de los organismos públicos y demás entidades instrumentales que ajusten su actividad al Derecho público.
• Consejo de Ministros: Se requiere su acuerdo si el importe es superior a 12 millones de euros (art. 10 LGS).

El Beneficiario

Puede ser un particular u otra persona jurídica pública. La LGS no impone requisitos específicos para ser perceptor, limitándose a autorizar a las bases reguladoras para que los establezcan en cada caso (art. 13.1). No obstante, el art. 13.2 afirma situaciones que inhabilitan para percibir una subvención (muy similares a las prohibiciones para contratar del art. 49 de la Ley de Contratos del Sector Público).

V. Procedimiento de Creación de la Subvención

La LGS ha introducido principios para el otorgamiento de notable relevancia, tomados del Derecho comunitario, así como una regulación detallada del procedimiento de creación y del procedimiento concreto de concesión.

1) Principios (Art. 8.3)

1. Publicidad y transparencia: Exige la aprobación previa de bases publicadas oficialmente y la publicidad de las subvenciones concedidas.
2. Concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación: Impone un procedimiento competitivo de concesión.
3. Eficacia y eficiencia: Eficacia en la promoción de actividades privadas y eficiencia en la utilización de recursos públicos.

2) Procedimiento de Establecimiento de la Subvención

Consta de tres trámites fundamentales:

1. Elaboración y aprobación de un plan estratégico (Art. 8.1): Define objetivos, efectos pretendidos, plazos, costes previsibles y fuentes de financiación, bajo presupuestos de estabilidad presupuestaria.
2. Comunicación a la Comisión Europea: Proyecto de creación para valorar su compatibilidad con el mercado único (Art. 9.1). Se debe esperar al pronunciamiento expreso y favorable.
3. Aprobación de las bases reguladoras: Mediante Orden Ministerial. El Art. 17.2 fija su contenido mínimo: objeto, requisitos de beneficiarios, procedimiento de concesión, criterios objetivos y cuantía.

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El Beneficiario: Derechos y Obligaciones

• Obligación: Realizar la actividad que determinó el otorgamiento (art. 14), justificar su efectiva realización, someterse a comprobaciones y comunicar la obtención de otras ayudas.
• Derecho: Percibir la cantidad dineraria pactada. La Administración carece de poder para revocarla, salvo por ilegalidad en la concesión mediante revisión de oficio.

3) Procedimiento de Concesión de la Subvención

Existen dos modalidades principales (Art. 22):

A) Concurrencia Competitiva (Regla General)

• Iniciación (art. 23): Siempre de oficio mediante convocatoria pública. Fija datos básicos, requisitos, documentación, criterios de valoración y plazos.
• Instrucción (art. 24): Evaluación de solicitudes por el órgano instructor y propuesta de resolución provisional. Se somete a informe de un órgano colegiado y se abre plazo de 10 días para alegaciones. Tras esto, se formula la propuesta definitiva.
• Terminación (art. 25): Resolución motivada en un plazo de 6 meses (ampliable). Debe designar beneficiarios y desestimar el resto.

B) Concesión Directa (Art. 28)

Procede en tres supuestos excepcionales:

1. Subvenciones nominativas en los presupuestos (mediante convenio).
2. Subvenciones determinadas por Ley.
3. Razones de interés público, social, económico o humanitario debidamente justificadas (requiere aprobación por Decreto).

VI. Contenido de la Relación Subvencional: Derechos y Obligaciones

El otorgamiento establece una relación jurídica con derechos y deberes recíprocos:

La Administración

• Obligación: Abonar la cantidad dineraria.
• Derechos y Potestades:
  • Comprobación: De las actividades realizadas (art. 32 y 33).
  • Modificación: Si se alteran las condiciones o se obtienen otras ayudas (art. 17.3).
  • Revocación (art. 37): Por incumplimiento del beneficiario, implicando el reintegro de lo percibido más intereses legales (vía apremio si es necesario).
  • Imposición de sanciones: Según el Título IV de la LGS. Multas de hasta el triple de la cantidad y posible inhabilitación hasta 5 años.

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