Supremacia de la administracion publica

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TEMA 28 LA ADMINISTRACION PÚBLICA.

I. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


La Administración forma parte, junto con el Gobierno, del Poder Ejecutivo, así lo reconoce implícitamente nuestra Constitución, cuyo Título IV se denomina del Gobierno y la Administración. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, tanto en lo relativo a la organización como a la acción administrativa, se encuentra dentro de ese Título IV, en los arts. 103 a 107 CE.
Según el art. 97 CE, el Gobierno dirige la Administración civil y militar, es el escalón superior de la organización jerárquica del poder Ejecutivo, y la Administración abarca todos los grados que van del Ministro hacia abajo. El Gobierno, en este sentido, dirige y la Administración obedece (administra). El Gobierno desarrolla una actividad principal o política y la Administración una actividad subordinada o administrativa. El Ministro es el lazo de unión o conexión entre ambos.
Sus caracteres son los siguientes:

La Administración, como aparato organizativo del Estado encuadrado en el Poder Ejecutivo, no alcanza relieve político, sino que se caracteriza por la nota esencial de subordinación o dependencia política del Gobierno que la dirige. La Administración Pública tiene una composición burocrática, funcionarial, cuya selección se realiza sobre la base de los principios de mérito y capacidad, estando sometidos a un régimen estatutario de Derecho Público y no laboral. En cuanto aparato organizativo y de composición burocrática, la Administración se caracteriza también por las notas de continuidad y permanencia. Los fines que le están encomendados exigen una actividad continua y permanente, con absoluta independencia de las eventuales situaciones de cambio o crisis política que pueden afectar al Poder Ejecutivo. En este sentido, la Administración no tiene ideología, es neutral, sirve las líneas políticas que le marque el Gobierno (cualquier Gobierno) y lo hace con objetividad y sumisión plena al Derecho. Sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho, que se conoce con el principio de legalidad administrativa. El Estado Social y Democrático de Derecho1 precisa de una Administración Pública compleja y desarrollada para llevar a cabo las funciones encomendadas. Es el instrumento, que integra los medios personales y materiales, a través del que se concreta la política determinada por el Gobierno.


II. CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


Antes se ha hecho referencia a la Administración Pública como una unidad, como un todo, vinculado al Estado; pero, en la realidad, existe una pluralidad de Administraciones Públicas, dada la estructura compleja del Estado (compuesto) y las particularidades que impone el ejercicio de algunas funciones del Estado.
El art. 149.1.18 CE, al incluir como competencia exclusiva del Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, presupone la existencia de distintas Administraciones, cuyas bases de regulación corresponde establecer al Estado.

Clasificación básica:


1.
Administraciones Territoriales: Administración General del Estado, dirigida por el Gobierno. Administraciones Autonómicas. Administraciones Locales. Administraciones Periféricas.
2.
Administraciones no Territoriales:

Administraciones Corporativas: Corporaciones Públicas.

Administraciones Institucionales: Organismos Públicos. – Organismos Autónomos. – Entes Públicos Empresariales. – Administraciones Independientes.
3.
Otras Administraciones Públicas: Administración de Justicia. Administración Electoral. Administración de órganos constitucionales. Defensor del Pueblo. Tribunal de Cuentas.

II.1. Administraciones territoriales


La opción descentralizadora seguida por la Constitución al abrir paso al Estado de las Autonomías hace que exista un doble orden de Administraciones Públicas: La Administración General del Estado: los poderes centrales del Estado cuentan con una Administración Pública propia para el ejercicio de competencias que el bloque de la constitucionalidad les reserva. Está sometida al GobiernoAdministraciones Autonómicas: cada una de las CCAA cuenta con su propia organización administrativa para el desarrollo de las competencias que les corresponden. Además la Constitución reconoce la autonomía de otros entes territoriales menores para la gestión de sus intereses. Cada uno de estos entes (básicamente, el Municipio, la Provincia y la Isla en los Archipiélagos Balear y Canario) cuentan también con sus respectivos aparatos administrativos: son las Administraciones Locales.
Por otra parte, la organización territorial constitucionalmente adoptada no sólo determina la existencia de distintas Administraciones Públicas, sino que también sirve de estructura – base para la actuación de esas mismas Administraciones. Así la organización de la Administración General del Estado en unidades territoriales provinciales y autonómicas da lugar a la Administración Periférica dirigida por Delegados del Gobierno en las CCAA y por los subdelegados en las Provincias. No es una administración autónoma, es parte de la Administración General del Estado.

II.2. Administraciones no territoriales


Por otra parte, existen entes administrativos de base no territorial con personalidad jurídica propia que gestionan determinados intereses generales con ciertas particularidades. Pese a estar formalmente fuera de las organizaciones administrativas territoriales, estas Administraciones están vinculadas a las Administraciones Territoriales. Dependen de alguna de las Administraciones Territoriales, aunque posean personalidad jurídica propia. En consecuencia, existen entes corporativos e institucionales de ámbito estatal, autonómico o local.
Dentro de las Administraciones no territoriales se distinguen dos grupos principales:

Administraciones Institucionales (Organismos Públicos – entes de base institucional): se crean para el cumplimiento de un determinado fin público. Administraciones Corporativas (Corporaciones Públicas – entes de naturaleza corporativa): se caracterizan por tener una estructura basada en el elemento personal.

A) Administraciones Institucionales


Las Administraciones Institucionales son entes públicos de carácter no territorial, de los que se sirven las Administraciones territoriales para el desempeño de funciones y servicios de su competencia (Administración matriz) (son manifestación de la descentralización de carácter funcional). Tienen reconocida personalidad jurídica propia, aunque ésta no las convierte en sujetos realmente independientes de la Administración que las crea. Dependen de ella tanto desde el punto de vista económico-financiero como organizativo.
Los organismos públicos pueden ser:

Organismos autónomos: Entidades públicas encargadas de la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos (cumplimiento de un fin público de tipo administrativo). ej.: INSS, Insalud, etc. Entes públicos empresariales: Entidades públicas encargadas de la realización de actividades prestacionales, gestión de servicios o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación (cumplimiento de un fin público empresarial). actividad económico-empresarial desarrollada por el Estado de forma directa (Ej.: Loterías y Apuestas del Estado, RENFE, Correos y Telégrafos, etc.) Entidades gestoras de la Seguridad Social: tienen encomendada la gestión de las diferentes prestaciones del Sistema de la Seguridad Social.

B) Administraciones Corporativas



Las Corporaciones Públicas son asociaciones forzosas de particulares con personalidad jurídica propia, creadas por el Estado para, además de defender y gestionar intereses privados de sus miembros, desempeñar funciones de interés general con carácter monopolístico, cuyo ejercicio se controla por la jurisdicción contencioso-administrativa (por ejemplo, los Colegios Profesionales; ONCE -Organización Nacional de Ciegos Españoles-; Federaciones Deportivas; la Cámara de Industria, Comercio o Navegación; las Cámaras Agrarias o las Cofradías de Pescadores. Administración de base privada La condición de miembro se adquiere en base a circunstancias objetivas que concurren en dichas personas, como el ejercicio de una actividad o la titularidad de ciertos bienes o derechos.
Las Corporaciones tienen naturaleza pública, no obstante lo cual, no todos sus actos se someten al Derecho Público, tampoco sus contratos son de naturaleza pública, ni sus fondos están sometidos al control del Tribunal de Cuentas, ni su personal es funcionario. Sólo en los casos de representación externa y disciplina interna (admisión en la Corporación, imposición de sanciones, etc.) tienen carácter netamente administrativo y sus actos están sometidos a la revisión de la jurisdicción contencioso-administrativa de sus asociados.

II.3. La Administración Militar y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad


Las Fuerzas Armadas (Administración Militar) y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado son instituciones del Estado que poseen un régimen jurídico-administrativo especial por la función que cumplen (monopolio de la fuerza legítima atribuido al Estado).
La Constitución, rompiendo con una tradicional confusión en esta materia, deslinda el papel que corresponde a ambas instituciones, existiendo ciertas dudas sobre la posición jurídica de la Guardia Civil, definido legalmente como instituto armado de carácter militar:
– A las Fuerzas Armadas les compete garantizar la soberanía e independencia de España, defender la integridad territorial y el ordenamiento constitucional (art. 8 CE). Desenvuelven su actuación básicamente hacia el exterior, aunque cumplen también ciertas tareas no armadas de dimensión meramente interna ante circunstancias particulares (catástrofes naturales, por ejemplo).
– A las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo la dependencia del Gobierno, les corresponde proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Actuación esencialmente en el ámbito público interno.

A) Fuerzas Armadas


Las peculiaridades del régimen jurídico de las Fuerzas Armadas derivan de su estructura fuertemente jerarquizada que el cumplimiento de sus funciones exige, exigencia que no excluye el sometimiento general al ordenamiento jurídico y al orden constitucional. Así se reconoce el derecho de desobediencia frente a órdenes que entrañen la ejecución de actos contrarios a las leyes, usos de guerra, constituyan delito, en particular contra la Constitución.
Su estructura responde al principio de unidad, que se traduce en la existencia de un mando supremo único, atribuido al Jefe de Estado simbólicamente, pues según el art. 97 CE corresponde al gobierno determinar la política militar y de defensa.
Son muchas las limitaciones de derechos fundamentales: el art. 29 CE prohíbe el ejercicio del derecho de petición colectivamente; el art. 28 CE permite exceptuar o limitar el ejercicio de libertad sindical, estando prohibida la sindicación por la LOLS; las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas imponen otras limitaciones: prohibida la huelga, limitaciones al derecho de reunión y manifestación, a la libertad de expresión, etc.
Sus miembros están sometidos en el ejercicio de sus funciones a un régimen penal especial regulado en el Código Penal Militar. También en el ámbito sancionador existe un régimen disciplinario particular, que incluye sanciones consistentes en la privación de libertad, frente a la prohibición impuesta a la Administración Civil (art. 25.3 CE).
Existe una especialización, acogida en la propia Constitución, al distinguir tres ejércitos: Ejército de Tierra, Armada y Ejército del Aire.

B) Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado


La naturaleza de sus funciones y la estructura fuertemente jerarquizada provoca que sus miembros estén sujetos a un régimen jurídico particular, distinto al resto de los funcionarios públicos, aunque menos estricto que el de los miembros de las Fuerzas Armadas.
En la actuación de las Fuerzas de la Policía subyace un difícil equilibrio. Por una parte, las FCSE cuentan con instrumentos extraordinarios de acción – pueden recurrir a la fuerza y usar medidas de coacción- para llevar a cabo su
tarea, por lo que en caso se extralimitaciones pueden poner en peligro la libertad y la seguridad de los ciudadanos para cuya protección cuentan con tales instrumentos. Equilibrio solventado con su sujeción al ordenamiento jurídico.
La seguridad pública no es una materia exclusiva de los poderes centrales del Estado, por lo que existen Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de distinto nivel territorial: policías locales en el ámbito municipal; algunas CCAA han creado policías propias en uso de la habilitación prevista en el art. 149.1.29 CE; en el ámbito estatal existen dos cuerpos dependientes del Gobierno de la Nación: el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, además determinadas unidades de las FCSE pueden adscribirse directamente a órganos judiciales o al Ministerio Fiscal (policía judicial).

II.4. Otras Administraciones Públicas


Son organizaciones burocráticas que sirven de soporte a los poderes públicos distintos de las Administraciones territoriales. Se trata de entes administrativos ajenos totalmente a la organización territorial del Estado, esto es, no vinculados a la Administración del Estado, ni a la autonómica, ni a la Local.

Administración de órganos constitucionales: éstos, dada su completa independencia y autonomía, cuentan con un aparato administrativo propio para la gestión de sus asuntos, distinto e independiente de cualquier otro órgano o Administración, incluida la Administración del Estado, sometida al Gobierno. Cortes Generales, Tribunal Constitucional o Consejo General del Poder Judicial poseen sus propias Administraciones.


Administración de Justicia: complemento necesario del Poder Judicial para el ejercicio de la función jurisdiccional, es la administración propia de este poder. Igualmente el Ministerio Fiscal cuenta también con una organización administrativa propia.


Admnistración Electoral, absolutamente independiente que se justifica por el fin que debe cumplir: garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral. Es completamente independiente del Gobierno. Otros órganos establecidos en la Constitución, dada la función que cumplen, presidida también por su independencia, cuentan con aparatos administrativos propios e independientes, como son el Defensor del Pueblo y Tribunal de Cuentas (órganos de fiscalización).

Dichas instituciones desarrollan una actividad materialmente administrativa (ej. administrando su patrimonio, gestionando su personal de apoyo, celebrando contratos instrumentales, etc.). Se trata de una actividad instrumental, que no constituye propiamente la función específica que les ha sido atribuida por la Constitución, pero que es absolutamente necesaria para la realización de sus cometidos constitucionales, se rige por el Derecho administrativo. No tiene sentido que las reglas de actividad de simple gestión de estas instituciones sean diversas de las que rigen para las restantes administraciones públicas en esas mismas materias, ni puede admitirse en un Estado de Derecho que , so pretexto de su naturaleza de poderes constitucionales extraadministrativos, no se domicilien ni en las Jurisdicción contencioso-administrativa, ni en ninguna otra los conflictos que pueda generar dicha actividad instrumental o logística, quedando inmune a todo control judicial, con violación del art. 24 CE, que reconoce el derecho a la protección judicial efectiva frente a todos los poderes públicos.



III. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN


El artículo 103.1 de la Constitución Española establece los principios básicos rectores de la organización y actuación de la Administración Pública, que preceptúa:
La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
El Tribunal Constitucional ha señalado que estos principios constitucionales poseen un carácter general, de forma que se imponen a todas las Administraciones Públicas, sea cual sea su ámbito territorial, y no sólo a la Administración del Estado.

III. 1. El principio de legalidad administrativa


Este principio significa el sometimiento pleno de la Administración Pública al Derecho, al ordenamiento jurídico y, por ende, al control judicial, de forma no haya ámbitos inmunes o zonas de exclusión a ese control.
Como ya se explicó en Derecho Constitucional I implica que: Las normas de las Administración Pública (reglamentos) están supeditados a las leyes. La legalidad de la Administración presupone así el respeto de la jerarquía normativa. En otros términos, la primacía de la ley formal (norma emanada del Parlamento) sobre las disposiciones normativas de inferior rango dictadas por la Administración (reglamentos). Los actos de la Administración Pública están supeditados no solamente a las leyes, sino a todo el ordenamiento jurídico. Los ciudadanos tienen la posibilidad de recurrir los actos administrativos. El respeto a las leyes por las normas y actos de la Administración se controla judicialmente. No caben ámbitos exentos de control. La Administración pública ha de actuar de conformidad con los mandatos legales y que, en cualquier caso frente a los actos administrativos, los ciudadanos dispondrán de la posibilidad de entablar recursos, cuya resolución corresponderá, en última instancia, a órganos -Jueces o Tribunales- independientes de aquél órgano o ente administrativo que dictó el acto recurrido. En España, son los jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo los encargados de velar por la adecuación de la actividad administrativa a la ley (jurisdicción contencioso-administrativa) (art. 106.1.CE). Esta exigencia de control jurisdiccional de la actividad administrativa implica que los actos de la Administración son actos reglados (no discrecionales), es decir, actos que deben adecuarse a lo previsto en el ordenamiento positivo, ya en cuanto a la competencia (que el acto caiga dentro del ámbito de acción atribuido al órgano), ya en cuanto al procedimiento (audiencia del interesado, plazos, forma escrita, etc.), ya en cuanto al contenido del acto mismo. En teoría, cabe que la actividad administrativa se encuentre reglada en lo relativo a los tres aspectos apuntados, pero lo usual es que competencias y procedimiento estén reglados, y el contenido sea susceptible de cierta discrecionalidad, es decir, que quepa cierta interpretación y libre apreciación por parte del órgano administrativo, aunque siempre, claro está, limitada jurídicamente, además de ser susceptible de recurso ante el juez o Tribunal ordinario.
Por otra parte, para que el Gobierno cumpla su función de dirección de la política que le encomienda el art. 97 CE necesita un ámbito de actuación no reglado al contenido y cuyo único parámetro de juicio sea el de oportunidad o inoportunidad política del acto. Este ámbito es el que, en la doctrina administrativa, se conoce con el nombre de actos políticos de gobierno, es decir, aquel ámbito de actuación no residenciable ante los Tribunales de Justicia y cuyo control se lleva a cabo por vías políticas -control parlamentario, control electoral- y no susceptible de revisión por vías jurisdiccionales, dada su naturaleza esencialmente política. Exonerados de control de la jurisdicción contencioso-administrativa por el art. 2 de la ley jurisdiccional de 1956 que ha estado en vigor hasta el año 1998. Sin embargo, tras la nueva ley 29/1998, de 19 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa, que sustituye la de 1956, se suprimió toda referencia a este tipo de actos -cuya mera existencia, dice la exposición de motivos de la ley, resulta inadmisible en un Estado de Derecho-, cuyo control jurisdiccional parece consagrarse en su artículo
segundo. Criterio que ha sido respaldado en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, reguladora del Gobierno, que dispone que todos los actos del Gobierno son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Queda excluida así la cláusula de exoneración del control jurisdiccional.

III.2



El principio de desconcentración administrativa

Con este término se designa el traspaso de competencias por un órgano superior de una Administración en favor de otro órgano inferior de la misma Administración, sea central o periférico, que no está dotado de personalidad jurídica propia. A título ejemplificativo, el traspaso de competencias de un Ministro a un Director General o de un Consejero de Comunidad Autónoma a un Director General o Delegado Provincial de la Consejería. Tal trasvase de competencias reviste un carácter permanente.
La finalidad de la desconcentración es descongestionar de trabajo a los órganos superiores, además de procurar así que la acción administrativa corresponda al órgano situado lo más cerca posible del administrado dentro del entramado administrativo.
A diferencia del principio de descentralización, que se predica respecto de distintas Administraciones, el principio de desconcentración se proyecta sobre una única Administración. Esto significa que en la desconcentración no hay creación de ninguna administración personificada.
No debe confundirse la desconcentración que se hace en función de normas que establecen una nueva reordenación de competencias a favor de otros órganos del mismo ente, y de manera estable, con la delegación interorgánica, que se lleva a cabo por decisión del superior, que puede revocarla en cualquier momento.
Este principio es el que justifica que la Administración estatal opere no solamente desde las instancias centrales sino también a través de una cadena de delegaciones territoriales. Es lo que se conoce con el nombre de la Administración Periférica del Estado. Cada Ministerio suele tener delegaciones en las unidades administrativas (provincias, departamentos, etc.) en que se divide el Estado. Estas administraciones delegadas están sometidas a la central y sus decisiones se mueven en el marco de una relativa discrecionalidad, siendo recurribles ante los superiores jerárquicos.

III.3. El principio de descentralización: descentralización territorial o funcional


El principio de descentralización justifica la existencia de diferentes Administraciones Públicas.
La descentralización supone el traslado de la titularidad de competencias por parte de una Administración a otra o a Entes pertenecientes a la misma pero dotados de personalidad jurídica propia que, desde ese momento, puede ejercer como propia, sin posibilidad de fiscalización en vía de recurso ante el Ente que descentralizó. A diferencia de la delegación, lo que se transfiere al Ente descentralizado es la titularidad de la competencia. En la delegación, se transfiere sólo el ejercicio de la competencia, manteniendo el ente delegante la titularidad de la misma.
La descentralización puede ser territorial o funcional:

Descentralización territorial, cuando se efectúa a favor de entes territoriales, como las Comunidades Autónomas o los Entes Locales, pudiéndose realizar por el Estado a unas y otros o por las Comunidades Autónomas a los segundos.

La descentralización territorial presupone los siguientes elementos:

El ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias propio, y no sólo frente al Estado, sino también frente a otras entidades territoriales que se superponen en su territorio (así, el Municipio está no sólo descentralizado frente al Estado, sino también frente a la Provincia y a la Comunidad Autónoma). El ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurídica independiente del Estado y de las otras colectividades territoriales más amplias en las que está endoblado. Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes, en cuanto son elegidos por los miembros de la respectiva comunidad, de los órganos de gobierno de las colectividades territoriales superiores o más amplias. El Estado o las Colectividades locales superiores no controlan directamente la actividad de los Entes territoriales menores, trasladándose el peso de la vigilancia a que la supremacía obliga a los tribunales.


Descentralización funcional o institucional (llamada también descentralización por servicios)
, cuando se efectúa en favor de Entes de este tipo, esto es, institucionales, dotados de personalidad jurídica y creados por la misma Administración que descentraliza las competencias; persiguiéndose así la agilización o mayor eficacia en el desarrollo de la competencia de que se trate (un servicio público o una actividad administrativa). Ejemplos de entes con base funcional podrían ser el Banco de España, RENFE o el INSS. La diferencia estriba en que en el primer caso el componente territorial concreto es insoslayable mientras que en el segundo no es determinante dado que lo que suele ser normal es que se trate de un ente administrativo que actúa en la totalidad del territorio del Estado y cuya competencia determinante proviene de las funciones que tiene asignadas.
La técnica organizativa de la descentralización funcional es de su uso frecuente por las Administraciones territoriales, creando en su ámbito organizaciones específicas, formal y jurídicamente autónomas, dotadas de personalidad jurídica distinta del Ente territorial matriz. Dentro de la descentralización funcional se dan, no obstante, diversos grados de dependencia entre el Ente matriz territorial y el Ente personificado: Puede haber casi una total identidad entre el Ente matriz y el institucional cuando, como ocurre habitualmente en nuestra Administración, el personal directivo de uno y otro es el mismo (por ejemplo, si los Ministros y Directores Generales actúan de Presidentes y Consejeros de los Consejos de Administración del ente institucional). La relación es también muy estrecha, prácticamente igual a la jerárquica, cuando el personal directivo del organismo personificado es nombrado y revocado libremente por la instancia directiva del Ente Territorial, asegurándose de esta forma su total subordinación. Pero cabe también que el servicio personificado goce de una cierta autonomía si su personal directivo es designado a través de un mecanismo electoral entre los miembros de un grupo social (caso de la Administración Corporativa), o de los funcionarios y usuarios del servicio público que se trata de descentralizar (caso de las Universidades).

III.4. El principio de jerarquía orgánica


El principio de jerarquía es un principio de naturaleza organizativo incluido en el art. 103.1 CE con el que se hace referencia a la organización piramidal jerárquica que caracteriza a las estructuras administrativas. La multitud de órganos administrativos se encuentran conectados entre sí por relaciones de tipo fundamentalmente jerárquico.
Es definida como aquella especial estructuración que se efectúa entre los distintos órganos de un mismo ramo de la Administración con competencia material coincidente, mediante su ordenación escalonada, en virtud de la cual los superiores podrán dirigir y fiscalizar la conducta de los inferiores, resolviendo, en su caso, los conflictos entre los mismos, al objeto de conseguir la unidad de actuación en todos ellos.

Las potestades y prerrogativas derivadas de la jerarquía son las siguientes:

Dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. Las instrucciones y órdenes de servicio tienen la categoría de normas internas de obligado cumplimiento por los subordinados, so pena de incurrir en responsabilidad disciplinaria, bastando para que deban ser llevadas a la práctica con su comunicación a los mismos, sin necesidad de publicación oficial alguna. Su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir. Inspeccionar y fiscalizar la actuación de los inferiores. Ejercer la potestad disciplinaria, o solicitar su ejercicio, respecto de los funcionarios subordinados, cuando incurran en alguna de las faltas recogidas en la legislación de Funcionarios Públicos. Constituye una de las principales herramientas de la jerarquía. Resolver los conflictos positivos o negativos de atribuciones entre los órganos inferiores. El conflicto positivo supone que dos o más órganos quieren entender de una cuestión al considerarse competentes para resolverla, mientras que el negativo se manifiesta cuando ninguno de ellos se considera competente, produciéndose lo que en la jerga administrativa se suele llamar el peloteo administrativo del expediente. Delegar el ejercicio de competencias en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes. Al órgano delegado se transfiere el ejercicio de una competencia, no la titularidad de la misma -que sería la descentralización o, tratándose de un órgano de la misma Administración subordinado jerárquicamente, la desconcentración-, conservando el órgano delegante la titularidad de las mismas. En sentido contrario, el órgano delegante podrá revocar estas delegaciones de competencias en cualquier momento. Avocar para sí, es decir, asumir el ejercicio de las competencias de los órganos inferiores. Sustituir, en su caso, al inferior en el ejercicio de sus funciones, fundamentalmente cuando actúe con manifiesta negligencia de la que se derive un perjuicio para el interés público, o carezca de los medios técnicos, económicos o de otra índole para ejercerla. Resolver los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones y actos de los órganos inferiores.

III.5. El principio de colaboración administrativa


Los principios de coordinación y cooperación son manifestaciones del principio general de colaboración, de origen jurisprudencial, que se halla implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado. Este principio aparece como una modulación de la independencia y separación de las instancias administrativas en el ejercicio de las funciones que les corresponden.
Cuanto mayor sea la descentralización en un Estado más necesarios son los mecanismos de colaboración que permitan la coordinación de políticas diferenciadas y la cooperación entre las Administraciones Públicas implicadas. Ambos principios -de coordinación y cooperación- se han de estudiar separadamente porque plantean una problemática distinta.

A) El principio de coordinación


La coordinación es otra de las exigencias que la Constitución impone al funcionamiento de cada una de las Administraciones Públicas (art. 103.1 CE). Las relaciones entre los distintos elementos de la organización administrativa no pueden reducirse solamente al principio general de jerarquía, por cuanto la unidad de la actuación de la Administración no siempre se consigue o no sólo se logra con la estructuración jerarquizada de la misma, ya que, en determinados supuestos existen, respecto de un tema de interés general, una interacción administrativa, unos sectores diversos de la Administración con competencia en el mismo.
La coordinación administrativa pretende conjugar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso, contradictorias.
El cumplimiento de las funciones que corresponden a la Administración Pública exige que, más allá del mandato o la orden del superior, existan instrumentos que hagan posible la acción conjunta, racionalizada y eficaz de todos y cada uno de esos elementos. En definitiva, constitucionalmente se exige que la Administración Pública posea una organización coordinada.
Así, según el art. 18 LRJAP y PAC, los órganos administrativos coordinarán su actividad con otros órganos de la misma y de otras Administraciones Públicas.
Lo que lleva a la creación de órganos que coordinen la actuación de unos y otros, cuando incidan sobre objetivos comunes, realizando una conjunción de esfuerzos y medios en aras de lograr la eficacia de la actuación administrativa. En nuestro Derecho Positivo, existen órganos que, entre sus misiones, ostentan la de coordinar a otros, sin perjuicio de respetar la autonomía política o funcional de los sujetos coordinados (técnicas orgánicas)
:A tenor del art. 98.2 CE, el Presidente del Gobierno dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión. En similar sentido, hay que pronunciarse respecto a los Presidentes de las Comunidades Autónomas. Las Comisiones Delegadas del Gobierno o del Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas se crean, entre otros fines, para coordinar la acción de los Ministerios o Consejerías implicados en los sectores de actividad administrativa a los que se refieren, para la consecución de objetivos comunes y redactar programas conjuntos de actuación. El Delegado del Gobierno que coordina la Administración del Estado con la de la Comunidad Autónoma. Similares funciones se atribuyen a los Subdelegados del Gobierno en las provincias, en cuanto a la Administración estatal en sus respectivos territorios. Respecto a la Administración Local, su legislación específica también atribuye potestades de coordinación a la Administración General del Estado y a la de las Comunidades Autónomas. Las técnicas funcionales también son numerosas: comunicación de instrucciones, creación de órganos colegiados, informes o audiencias de otros órganos en los procedimientos administrativos, etc.
También puede entenderse como una forma de coordinación la que se ejercita por el Estado a través del dictado de una legislación básica o cuando se le encomiendas facultades de coordinación (sanidad, planificación económica, etc.).

B) El principio de cooperación


Con el término cooperación -también llamada colaboración voluntaria-, se hace referencia a aquellos mecanismos a través de los cuales se produce una toma conjunta de decisiones, un coejercicio de competencias y, consiguientemente, una corresponsabilización de actuaciones, aunque con ella no puede alterarse la distribución de competencias constitucionalmente establecida. La cooperación sólo puede basarse en la voluntad política de las instancias interesadas.
El art. 3.2 LRJAP proclama el principio de cooperación como principio general: Las Administraciones Públicas se rigen en sus relaciones por el principio de cooperación, principio que, a su vez, la propia Ley descompone en otras reglas más precisas, que se enuncian en el art. 4 de forma que las Administraciones Públicas en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas deberán:
Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. Para el cumplimiento de estos objetivos, las Administraciones públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del Ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias cuando no puedan llevarlas a cabo por razones jurídicas o materiales.
La Ley configura, en principio, la asistencia requerida como un deber jurídico, pues sólo podrá negarse cuando el Ente del que se solicita no esté facultado jurídicamente para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante.
Los arts. 5 y ss. LRJAP y PAC, que regulan instrumentos de cooperación, como las Conferencias Sectoriales y las Comisiones Bilaterales de Cooperación, así como los convenios de colaboración, los Planes y programas conjuntos y los Consorcios.
La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o cooperación:
A.
Las Comisiones Bilaterales de Cooperación son órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración de la respectiva Comunidad Autónoma. En la actualidad existen Comisiones Bilaterales de Cooperación entre la Administración General del Estado y todas las Comunidades Autónomas. Mediante estas Comisiones se trata de resolver los problemas específicos que se plantean en el ámbito concreto de una Comunidad Autónoma.

B.
Las Conferencias Sectoriales son órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúne a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. En este caso pueden formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial. Además la Administración General del Estado y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. También el art. 145 CE consiente que las CCAA celebren entre sí acuerdos de cooperación que necesitarán la autorización de las Cortes Generales, salvo que se celebren para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas.
Tanto los convenios de conferencia sectorial como los convenios de colaboración serán comunicados al Senado.
La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materias en las que ostentan competencias concurrentes. Los acuerdos aprobatorios de planes y programas son objeto de publicación oficial (art. 7 LRJAP). La planificación y programación conjunta ha sido ampliamente utilizado.

III.6. El principio de eficacia


El art. 103.1 CE exige también a la Administración Pública que su acción sea eficaz. A la Administración Pública, con más motivo que a cualquier otra organización pública o privada, lo primero que ha de exigírsele es una eficacia en la gestión de los intereses que tiene encomendados, sin la cual el servicio objetivo a los intereses generales de que parte el art. 103.1 quedaría sin cubrir. A estos efectos, el art. 3.2 LRJAP y PAC señala que, en su actuación, las Administraciones Públicas se rigen por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
Se trata de un principio general que debe concretarse en toda la regulación jurídica de la organización y acción de la Administración. No obstante, la necesaria eficacia administrativa no puede desligarse de los principios básicos del Estado de Derecho, de forma que nunca puede justificar actuaciones que prescindan de los límites formales, procesales y materiales marcados por el ordenamiento jurídico a la Administración.

IV. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN


La Administración está sujeta a un doble control de distinta naturaleza:
a) Control político (o de oportunidad), que corresponde a las Cortes Generales, cuya función de controlar la acción del gobierno se proyecta y prolonga sobre la Administración, ya que aquélla se desarrolla a través de esta última. Como ya se ha comentado, la administración se presenta como un instrumento para la ejecución de la política del gobierno (ej.: art. 109 CE).
b) Control jurídico de la Administración, derivado de su sometimiento al ordenamiento jurídico en cuanto poder público (art. 9.1 CE), reforzado por la estricta sujeción que la Constitución impone a la Administración respecto de la ley tanto en su actuación como en su organización. Los controles jurídicos pueden diferenciarse en dos grandes grupos: controles jurisdiccionales ejercidos por jueces y tribunales y controles no jurisdiccionales que se realiza por otro tipo de órganos.

IV.1. Controles jurisdiccionales


A)
Por los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, encargados de controlar la acción de las Administraciones Públicas. Son órganos especializados del Poder Judicial que conocen de las pretensiones que se deduzcan respecto de las normas y actos de cualquier Administración Pública.
Ello sin perjuicio de la cierta facultad de autotutela de la Administración Pública, consistente en la exigencia legal de agotar los recursos administrativos, interpuestos ante la propia Administración, antes de acudir a los tribunales.
El control es desarrollado a través de los recursos contencioso-administrativos, sin perjuicio de que ciertas actuaciones concretas estén sujetas a procedimientos específicos o encomendados a otros órganos jurisdiccionales (ej contencioso-electorales, habeas corpus, etc.).
El objeto del control jurisdiccional son todos los actos de las Administraciones Públicas, sin que existan ámbitos de inmunidad exentos de ese control que tiene por fin garantizar su adecuación al ordenamiento jurídico, sin perjuicio del margen de discrecionalidad (apreciación) del que dispone la Administración para ser realmente eficaz y para cumplir con las obligaciones que constitucionalmente le corresponden. Esa discrecionalidad no es fiscalizable judicialmente, salvo que se incurra en desviación de poder (abusar de la discrecionalidad, apartándose de los fines que debe perseguir) o se prescinda del marco legal que determina cómo se debe actuar.
19 Derecho Constitucional II. Lección 21 Grado en Derecho
Existe un viejo debate sobre si el control de los tribunales debe extenderse también a determinados actos del Gobierno conocidos como actos políticos. En principio, toda la actuación de los poderes públicos, incluido el Gobierno, está sometida a la Constitución y al ordenamiento jurídico (art. 9.1 y art. 26.3 Ley del Gobierno). El Gobierno debe contar con un margen de discrecionalidad más amplio que la Administración para el ejercicio de competencias que van más allá de la mera función ejecutiva y administrativa. Son los actos que se inscriben en las relaciones entre órganos constitucionales o de las actuaciones encuadrables en la política exterior y las relaciones internacionales. En estos supuestos, aunque puede haber algunos elementos reglados que sí pueden ser controlados judicialmente, existen elementos no controlables ya que corresponden a la libertad de acción del Gobierno. Ahora bien, estas actuaciones gubernamentales están siempre sujetas al posible control político de las Cortes Generales. Así, a título ejemplificativo, la decisión de disolver las Cámaras de forma anticipada no es controlable, aunque sí puede serlo que dicha decisión se adopte por Real Decreto.
B)

Por el Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional tiene encomendado el control de ciertas actuaciones de las Administraciones Públicas. Este control es subsidiario respecto del llevado a cabo por Tribunales ordinarios, de forma que sólo se puede acudir ante el TC agotados los recursos que el ordenamiento otorga ante estos últimos (caso del recurso de amparo en protección de derechos fundamentales).
Hay casos en que este control no es subsidiario, se puede acudir ante el TC sin agotar la vía judicial previa: control del reparto de competencias entre el Estado y las CCAA (conflictos de competencia) y en el del control de constitucionalidad de actos y disposiciones de las CCAA a instancias del Gobierno de la Nación (impugnaciones del Título V de la Constitución).

IV.2. Controles no jurisdiccionales


Constituye un complemento de los controles jurisdiccionales y persiguen una mayor eficacia a la hora de asegurar el sometimiento de las Administraciones Públicas a la Constitución y al resto del ordenamiento. Suelen estar vinculados a la protección de los derechos fundamentales:

Defensor del Pueblo (art. 54 CE): Alto Comisionado de las Cortes Generales cuya función es defender los derechos comprendidos en el Título I, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales. También existen figuras equivalentes en el ámbito autonómico. Su estudio más detallado tendrá lugar en Derecho Constitucional III.
Agencia de Protección de Datos, encargada de proteger los derechos del ciudadano frente al uso de la informática y otras técnicas de tratamiento automatizado de datos.

Tribunal de Cuentas


Según el art. 136 CE, es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Es un órgano externo a la Administración, dependiendo directamente de las Cortes y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de las Cuentas Generales del Estado.
Es el supremo órgano de control contable del Estado y de todo el sector público. Es un órgano fiscalizador del Estado en su más amplio sentido, incluyendo a los órganos constitucionales y a todas las Administraciones Públicas (territoriales, entidades gestoras de la Seguridad Social, empresas públicas, organismos autónomos, etc.). Su competencia se extiende a todo el territorio nacional y cubre la actuación de cualquier Administración, organismo o empresa pública, sin perjuicio de la creación de instituciones análogas en algunas CCAA para el control contable del sector público autonómico (exclusivamente competencias de control). En consecuencia, el sector público autonómico está sujeto a una doble instancia de control, sin perjuicio de la posible coordinación entre la institución estatal y autonómica.
Es un órgano designado por las Cortes, pero con independencia funcional en el ejercicio de sus competencias, pese a depender directamente de ellas.
El Pleno del Tribunal está integrado por doce consejeros, designados por las Cortes Generales, seis por cada Cámara por mayoría de 3/5 de entre juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional. Su mandato es de nueve años. El Presidente es elegido a propuesta del propio Tribunal en Pleno de entre sus miembros por tres años. Gozan de la misma independencia e inamovilidad que los miembros de la carrera judicial y están sujetos también a su mismo régimen de incompatibilidades.
Son funciones propias del Tribunal de Cuentas la fiscalización externa permanente de la actividad económica y financiera del sector público y el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales y efectos públicos (de las infracciones o responsabilidades detectadas en las cuentas del Estado y del sector público). Al ser esta última, una función jurisdiccional, los órganos equivalentes de las CCAA no pueden asumir competencias de este género por ser una materia exclusiva del Estado. Se trata de una jurisdicción estrictamente contable, que, cesa donde comienza la competencia de los Tribunales ordinarios en cualquiera de sus órdenes jurisdiccionales. No puede conocer de ilícitos penales, ni de cuestiones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción contencioso-administrativa.

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