Tema 11: “La Constitución y las normas con fuerza de ley” Tamara Castro. 11.1.-Disposiciones del gobierno con fuerza de ley. • DECRETOS –LEYES. Los Decretos-leyes están definidos y regulados en el artículo 86 de la CE, y ese artículo los califica como disposiciones legislativas provisionales. Son normas con la misma fuerza y rango que la ley, pero en lugar de provenir del poder legislativo, las dicta el Gobierno. Para que el Gobierno pueda dictar este tipo de normas, se tiene que dar un presupuesto habilitante que prevén el mismo artículo de la CE, que consiste en una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Habría que entender que por situación de extraordinaria y urgente necesidad se entienden aquellos casos en los que es necesario dictar una norma con fuerza de ley y no da tiempo a tramitar el procedimiento legislativo normal Parlamentario, ni siquiera en sus modalidades más aceleradas: ejemplo, de decreto–
Ley, la suma de impuestos prevista por el actual Gobierno. La Constitución además impone unos límites materiales al Decreto-ley, es decir, hay ciertas materias que en ningún caso se pueden regular mediante este instrumento normativo. Esas materias son 4: -El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado -Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos -Régimen de las Comunidades Autónomas -El deber electoral general De todas estas materias, la que más problemas ha planteado es la segunda, que es la relativa a los derechos, deberes y libertades del Título 1º de la CE. Hay una jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya de principio de los años 80, que ha flexibilizado la aplicación de este tipo. El TC entiende que la prohibición de afectar mediante decreto-ley a los derechos, deberes y libertades lo que impide es que se establezca una regulación general de éstos mediante este tipo de normas, pero en cambio no impide cualquier tipo de incidencia en el ámbito de los derechos, deberes y libertades. La CE prevé o establece un régimen de control Parlamentario sobre los Decretos-leyes, prevé que en un plazo de 30 días desde la promulgación del decreto-ley tenga que ser sometido a un debate y votación de totalidad del Congreso de los diputados, y en esa votación el Congreso se pronunciará sobre la convalidación o la derogación de la norma. Si se produce esa convalidación (=ratificación) el Decreto-ley no cambia de naturaleza jurídica (sigue siendo un decreto-ley) pero pierde el carácter de provisionalidad. Y si no se produce (porque el Congreso vota en contra o porque no se pronuncia en los 30 días) la norma queda derogada y deja de producir efectos. La CE también prevé la posibilidad de que los decretos-leyes se tramiten como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, para que de esa forma se puedan convertir en leyes en sentido formal. En la práctica Parlamentaria, cuando se quiere conseguir eso, lo que se hace es primero una convalidación y luego empieza la tramitación como proyecto de ley. A parte de este control Parlamentario, los decretos leyes también están sometidos al control del Tribunal Constitucional por ser normas con fuerza de ley. • DECRETOS-LEGISLATIVOS. Regulados en los artículos 82 y siguientes de la CE, son normas con fuerza de ley que nacen de una delegación legislativa del Parlamento en el Gobierno. Por lo tanto, en este caso no es el Gobierno el que directamente sobre la base de la CE dicta la norma, sino que hace falta una intervención Parlamentaria previa. Este instrumento normativo se da tanto en el ámbito central (estatal) como en el ámbito autonómico. Como en el caso del Decreto-ley, hay también ciertos límites materiales, pero en este caso se establecen de una forma mucho más sencilla: la delegación no cabe para las materias reservadas para Ley Orgánica. La CE establece una serie de requisitos para el ejercicio de la delegación legislativa: 1) La delegación legislativa tiene que otorgarse mediante una ley Parlamentaria, no valdría un simple acuerdo entre las Cámaras. 2) Se tiene que hacer de manera expresa. 3) Tiene que tener por objeto una materia concreta. 4) La ley de delegación tiene que establecer un plazo concreto para el ejercicio de la delegación. 5) La delegación legislativa no es susceptible de uso repetido por parte del Gobierno: se agota en el momento en el que se ejercita o cuando pasa el plazo establecido. 6) La delegación legislativa la tiene que ejercitar necesariamente el Gobierno, no cabe subdelegación en órganos inferiores. La delegación-legislativa tiene en la CE dos modalidades distintas: • Se lleva a cabo mediante una Ley de Bases y que tiene por objeto encargar al Gobierno que redacte el texto articulado de una ley nueva. A esta modalidad se recurre cuando lo que se quiere encargar al Gobierno es que redacte el texto de una ley muy compleja o que presenta aspectos técnicos que hacen difícil su discusión Parlamentaria. Según la CE tiene que recurrir ciertos requisitos: -Tiene que establecerse con precisión el objeto y alcance de la delegación. -Tienen que establecerse los principios y criterios que el Gobierno debe seguir al redactar el texto articulado. -Tienen prohibido facultar el Gobierno para evitar normas de carácter retroactivo, así como para que modifique las Bases (artículo 83 CE). Estas leyes de Bases son leyes muy especiales porque no producen efectos, no se aplican directamente sobre los ciudadanos sino que únicamente vinculan al Gobierno. • La otra modalidad es la que se hace mediante una ley ordinaria y tiene por objeto encargar al Gobierno la redacción de lo que se llama un texto refundido. En este caso no se trata de que el Gobierno haga una ley nueva sino que reúna en un texto único la regulación vigente sobre una materia. A su vez, esta modalidad tiene dos variantes: -Al Gobierno puede encargársele sólo que reúna la regulación en un único texto. -O bien puede permitírsele también que regule, aclare y armonice los textos legales que van a ser refundidos. A diferencia del decreto-ley, en el decreto legislativo no se prevé un control Parlamentario obligatorio, pero podría preverse en la ley de delegación. En el ámbito jurisdiccional el control de los decretos legislativos presenta una importante peculiaridad, y es que además de ser controlados por el TC, como todas las normas con rango de ley, también pueden ser controlados por los Tribunales Contencioso-administrativos, aunque de manera limitada: Únicamente para comprobar si el Gobierno ha respetado los límites de la delegación. Es el único caso en el que una norma puede ser anulada por un Tribunal distinto al TC. Tema 12: “El Reglamento” Tamara Castro. 12.1.-Concepto de reglamento.
El reglamento es toda norma jurídica que aprueba el Gobierno o una administración pública. El reglamento en el sistema de fuentes del derecho se distingue de la ley tanto desde el punto de vista formal como desde el punto de vista material. En nuestro ordenamiento, el concepto de ley es un concepto eminentemente formal: ley es toda disposición que aprueba el Parlamento siguiendo el procedimiento legislativo y bajo esa forma. Desde el punto de vista material, sustantivo, la ley es expresión de la voluntad popular, mientras que el reglamento procede de la administración, que no tiene carácter representativo o tiene una representatividad muy limitada, lo que explica la subordinación jerárquica del reglamento a la ley. En cambio, plantea en muchos casos grandes dificultades la diferencia entre el Reglamento y otras disposiciones que también emanan de la Administración: • DIFERENCIA ENTRE REGLAMENTO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO: A diferencia de lo que pasa con la ley, en el ámbito administrativo, bajo la misma apariencia externa, a veces se aprueban reglamentos y a veces se aprueban simples actos administrativos. Esta diferencia entre Reglamento y acto administrativo es importante porque en nuestro ordenamiento jurídico siguen regímenes jurídicos muy distintos. Primero, todos los órganos administrativos pueden dictar actos administrativos, pero no todos pueden dictar reglamentos. El procedimiento de elaboración también es diferente, los reglamentos por otra parte tienen que publicarse obligatoriamente y los actos administrativos depende del caso (normalmente no se publican).
Los reglamentos pueden ser derogados por la administración, pero hay actos administrativos que son irrevocables. El régimen de invalidez también cambia: un reglamento ilegal siempre es nulo de pleno derecho, un acto administrativo, depende. Las vías de impugnación también tienen diferencias, como la distinción entre reglamento y acto no se puede hacer por la vía formal, por lo tanto hay que hacerla por el contenido: el reglamento es una norma jurídica, por lo tanto es una regulación general y abstracta convocación de aplicación indefinida en el tiempo. El acto administrativo en cambio, es la aplicación del ordenamiento jurídico por la administración a un caso concreto, para un destinatario también determinado. En definitiva, la diferencia fundamental radica en que el reglamento crea derecho y se integra en el ordenamiento jurídico, mientras que el acto administrativo aplica el reglamento en el ordenamiento jurídico (criterio ordinamental), por eso el reglamento es susceptible de una aplicación repetida, mientras que el acto administrativo se agota una vez que ha producido sus efectos (criterio consultivo). En la práctica, aunque estos criterios son suficientes para resolver la mayoría de los supuestos, quedan algunos de ellos para que estos criterios de diferencia entre el reglamento y el acto administrativo sean todavía insuficientes. Supuestos problemáticos: .
Reglamentos que no tienen carácter general y abstracto-por una parte están los reglamentos organizativos. Hay reglamentos en este ámbito que no presentan las notas de la generalidad y la abstracción. Sin embargo siguen siendo normas jurídicas por su carácter organizativo. . El otro caso, es el de reglamentos que la doctrina llama los elementos normativos disgregados, se habla de estos cuando una ley remite a la admón. la concreción y algún aspecto de la regulación que establece por que la regulación de ese aspecto necesariamente esta llamada a cambiar periódicamente, por ejemplo el establecimiento de tarifas-precios. Jurisprudencialmente no está clara la utilización de las disposiciones administrativas mediante las cuales la admón. lleva a efecto estas remisiones. En la doctrina se hace referencia a esas disposiciones con la denominación de elementos normativos disgregados porque son una parte de la regulación legal que se separa del resto y se le 12.2.-Clases de los reglamentos. • EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS: no hay un procedimiento general o común para la elaboración de los reglamentos si no que cambia de unas administraciones a otras. En caso de la admón. del estado está regulado en el art. 24 del reglamento del gobierno y cada CCAA tiene su propia regulación. En caso de Galicia la regulación está en la ley 16/2010 en los artículos 40 y siguientes. La regulación autonómica gallega y la estatal son parecidas. El primer paso es la aprobación de un proyecto de reglamento por el ministro o la consellería interesada en la materia. Ese proyecto tiene que ir acompañado de una memoria que justifique la legalidad, el acierto y la oportunidad de la nueva norma. Y otra memoria de carácter económico y financiero que estime el coste de la aplicación de la nueva norma la ley gallega exige también que le proyecto lleve también una tabla de vigencias. Y a mayores el proyecto debe ir acompañado de todos los estudios y consultas pertinentes. En los últimos años se ha introducido como requisito un informe con impacto de género. Una vez que el proyecto ha pasado este primer trámite se somete a audiencia de los afectados por un plazo mínimo de 15 días. Tanto la regulación estatal y la autonómica prevén excepciones a la elaboración de este trámite: • El trámite puede restringirse a las organizaciones o asociaciones teóricamente afectadas y no abrirse directamente a estas. Si esas organizaciones y asociaciones ya han sido consultadas para elaborar el proyecto el trámite de audiencia puede suprimirse. • También puede suprimirse si hay graves situaciones de interés público. • Hay determinados reglamentos como los organizativos para los que este trámite no tiene sentido. Antes de proceder a la aprobación definitiva de la norma hay que someterlo a informe de la asesoría técnica y en caso de la Xunta a la asesoría jurídica. Para todos los reglamentos ejecutivos es necesario también un dictamen del consejo de Estado o del Consello Consultivo. Y finalmente se procede a su aprobación por el órgano competente. En el ámbito de la admón. local la regulación del proceso es distinta está recogida en la LBRL art. 49. Que se centra más que en la elaboración de la norma en el momento final de aprobación. La Ley de Bases exige que las ordenanzas locales se someten a una aprobación inicial por él se someten a una aprobación inicial por el pleno. A continuación se abre un trámite de audiencia a los interesados y a la información pública de treinta días. A través de este trámite cualquier persona aunque no se vaya a ver afectada directamente por la norma puede formular alegaciones… y una vez terminado este trámite el texto vuelve al pleno que tiene que dar respuesta a las alegaciones prestadas y proceder a la aprobación definitiva. • REQUISITOS SUSTANCIALES DE VALIDEZ: El contenido de los reglamentos está sometido a tres grandes límites: • Tiene que ceñirse a las materias que son típicas del reglamento. • Tienen que respetar, también, los principios generales del derecho porque la admón. a diferencia del legislador está vinculada a todos los principios. • Principio de irretroactividad. A diferencia de la ley el reglamento, con carácter general, no puede tener carácter retroactivo. 12.3.-La eficacia de los reglamentos. • LA PUBLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS: Los reglamentos por ser normas jurídicas tienen que ser objeto de publicación oficial para que produzca efectos. Esto ha planteado problemas con los reglamentos de contenido técnico, por ejemplo los planes urbanísticos. Pero la legislación actual, art. 70.2 LBRG exige que se publique la parte jurídica de los planes urbanísticos. Cuando un reglamento no ha sido publicado en el BOE si no en otro diario oficial (reglamento autonómico o local). El principio “iuri novit iuria” se le aplica de forma limitada. Sólo se les va a aplicar dentro del ámbito territorial del diario oficial donde ha sido publicado. • EL PRINCIPIO DE LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS: es un principio tradicional del derecho administrativo español recogido en el art. 52.2 de la Ley 30/92. Este principio significa que ningún órgano administrativo, ni el que ha dictado el reglamento ni tampoco su superior jerárquico puede exceptuar la aplicación del mismo a un caso concreto, mediante una resolución particular. La fundamentación de este principio radica en la naturaleza de los reglamentos de normas jurídicas que se sitúan en el ordenamiento y pasan a vincular a los administrados y a la admón. está admón. puede modificar o derogar el reglamento siguiendo el mismo procedimiento que para su aprobación. Pero mientras esto no se lleve a cabo tiene que ser aplicado también por la admón. Hay ámbitos donde se prohíbe que se incluyan en las normas reglamentarias las llamadas reservas de dispensación. Que consisten en prever en el propio reglamento la posibilidad que exceptúe a la admón. de su aplicación. 12.4.-El control de los reglamentos ilegales. Se habla de reglamento ilegal cuando un reglamento vulnera cualquiera de los límites a los que está sometido. La ilegalidad del reglamento en nuestro ordenamiento da lugar a una única sanción jurídica que es la nulidad de pleno derecho. La cuestión es que vías hay para declarar esa nulidad. . INAPLICACIÓN: el artículo 6 de la LOPJ que ordena a todos los jueces y tribunales que no apliquen los reglamentos ilegales. El problema de esta técnica es que solo resuelve el problema para el caso concreto. La norma sigue en vigor y la admón. puede seguir aplicándolo. El remedio definitivo es la declaración de nulidad que lo hace desaparecer del ordenamiento jurídico y esto se puede producir tanto en vía administrativa como judicial. En vía administrativa la propia admón. que ha dictado el reglamento puede anular. Pero en nuestro ordenamiento no hay recurso administrativo directo contra los reglamentos, si hay recurso indirecto que se recurre un acto de aplicación del reglamento invocando la ilegalidad y se pide que anulen la ordenanza en la que se basa y el resultado de la aplicación. También se puede recurrir a la revisión de oficio. Para que se pueda anular la norma hace falta un dictamen favorable del Consello Consultivo o del Consejo de Estado. Y la anulación se puede obtener también por la vía judicial sólo lo podrán anular los tribunales contencioso-administrativo. Y hay un recurso directo, con un plazo de dos meses, y un recurso indirecto. También hay dos casos excepcionales donde el T.C puede anular el reglamento: o Recurso de amparo que se pueden plantear contra reglamentos que afectan a derechos constitucionales. o Conflicto de competencias cuando son reglamentos que vulneran el orden de reparto de competencias. Tema 13: “las relaciones entre la ley y el reglamento” 13.1.-Principios rectores. • EL PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA LEY: la ley es la expresión de la voluntad popular. Y el reglamento es un producto de la admón. que carece de carácter representativo esto a lo que lleva es que en el sistema de fuentes la ley ocupa una posición de supremacía total sobre el reglamento. • EL PRINCIPIO DE LA RESERVA DE LEY: tiene dos modalidades: • Reserva material de ley: se da cuando la CE establece que una determinada materia se tiene que regular mediante ley. Esta reserva material puede ser: • Absoluta: si excluye la posibilidad de desarrollo reglamentario. • Relativa: la ley establece los aspectos esenciales de la materia pero admite el desarrollo por medio del reglamento. En nuestro sistema constitucional esta reserva material es muy amplia. • Reserva formal de ley: la ley puede regular cualquier materia incluso las que no tiene reservada en la CE. Desde el momento en que la ley regula una materia esa materia queda cerrada al reglamento. 13.2.-Tipos de relaciones entre la ley y el reglamento. • LA REMISIÓN NORMATIVA: Se habla de remisión normativa cuando la ley llama al reglamento para que desarrolle o complete lo que la ley establece. Esta remisión puede ser: . Remisión genérica: si la ley quiere que el reglamento desarrolle todo lo que la ley recoge. Este tipo plantea un problema y es la posibilidad de desvirtuar el contenido de la ley. Por eso hay una doctrina que trata de poner límites a este desarrollo reglamentario, que dice que el reglamento tiene que limitarse a establecer las normas complementarias e indispensables para asegurar la correcta aplicación de la ley. . Remisión singular: se produce cuando la ley remite al reglamento la regulación integra de un aspecto de la materia que se trate. Cuando se trata de ámbitos sometidos a la reserva material de ley la remisión no puede ser totalmente en blanco, si no que la ley tiene que cubrir los elementos básicos. • LA DESLEGALIZACIÓN: consiste en una ley posterior devuelve su contenido al reglamento. 13.3.-La ley y los reglamentos de los entes administrativos dotados de autonomía. La atribución de autonomía a un ente administrativo conlleva de manera inherente la atribución de la potestad reglamentaria. Pero salvo en el caso de la autonomía territorial esa potestad reglamentaria va unida a la potestad de autorganización y sólo tiene efectos en el ámbito interno. Es excepcional que las leyes que crean entes administrativos le reconozcan potestad reglamentaria también con efectos hacia los ciudadanos en general. Dentro de los reglamentos que dictan los entes dotados de autonomía hay dos categorías: . LOS ESTATUTOS: máxima norma de autogobierno del ente. . RESTO DE REGLAMENTOS: subordinados a los anteriores. En cuanto a la posición en el sistema de fuentes de estos reglamentos, evidentemente están subordinadas a las normas con rango de ley pero no guardan relación jerárquica con reglamentos de otras administraciones. Salvo con los reglamentos ejecutivos de las leyes que definen los ámbitos y competencias de los entes. Hay un caso particular dentro de los reglamentos de los entes administrativos dotados de autonomía que es el de las ordenanzas municipales. Porque son las únicas normas reglamentarias que proceden de un órgano elegido directamente por los ciudadanos. Esto ha llevado a la doctrina del T.C a admitir que la reserva de ley puede verse modulado en relación con este ámbito. Finalmente, hay también reglamentos que proceden de poderes del estado que no son administraciones públicas, estos reglamentos tienen una posición en el sistema de fuentes similar a los reglamentos solo se subordinan a las leyes.
Ley, la suma de impuestos prevista por el actual Gobierno. La Constitución además impone unos límites materiales al Decreto-ley, es decir, hay ciertas materias que en ningún caso se pueden regular mediante este instrumento normativo. Esas materias son 4: -El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado -Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos -Régimen de las Comunidades Autónomas -El deber electoral general De todas estas materias, la que más problemas ha planteado es la segunda, que es la relativa a los derechos, deberes y libertades del Título 1º de la CE. Hay una jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya de principio de los años 80, que ha flexibilizado la aplicación de este tipo. El TC entiende que la prohibición de afectar mediante decreto-ley a los derechos, deberes y libertades lo que impide es que se establezca una regulación general de éstos mediante este tipo de normas, pero en cambio no impide cualquier tipo de incidencia en el ámbito de los derechos, deberes y libertades. La CE prevé o establece un régimen de control Parlamentario sobre los Decretos-leyes, prevé que en un plazo de 30 días desde la promulgación del decreto-ley tenga que ser sometido a un debate y votación de totalidad del Congreso de los diputados, y en esa votación el Congreso se pronunciará sobre la convalidación o la derogación de la norma. Si se produce esa convalidación (=ratificación) el Decreto-ley no cambia de naturaleza jurídica (sigue siendo un decreto-ley) pero pierde el carácter de provisionalidad. Y si no se produce (porque el Congreso vota en contra o porque no se pronuncia en los 30 días) la norma queda derogada y deja de producir efectos. La CE también prevé la posibilidad de que los decretos-leyes se tramiten como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, para que de esa forma se puedan convertir en leyes en sentido formal. En la práctica Parlamentaria, cuando se quiere conseguir eso, lo que se hace es primero una convalidación y luego empieza la tramitación como proyecto de ley. A parte de este control Parlamentario, los decretos leyes también están sometidos al control del Tribunal Constitucional por ser normas con fuerza de ley. • DECRETOS-LEGISLATIVOS. Regulados en los artículos 82 y siguientes de la CE, son normas con fuerza de ley que nacen de una delegación legislativa del Parlamento en el Gobierno. Por lo tanto, en este caso no es el Gobierno el que directamente sobre la base de la CE dicta la norma, sino que hace falta una intervención Parlamentaria previa. Este instrumento normativo se da tanto en el ámbito central (estatal) como en el ámbito autonómico. Como en el caso del Decreto-ley, hay también ciertos límites materiales, pero en este caso se establecen de una forma mucho más sencilla: la delegación no cabe para las materias reservadas para Ley Orgánica. La CE establece una serie de requisitos para el ejercicio de la delegación legislativa: 1) La delegación legislativa tiene que otorgarse mediante una ley Parlamentaria, no valdría un simple acuerdo entre las Cámaras. 2) Se tiene que hacer de manera expresa. 3) Tiene que tener por objeto una materia concreta. 4) La ley de delegación tiene que establecer un plazo concreto para el ejercicio de la delegación. 5) La delegación legislativa no es susceptible de uso repetido por parte del Gobierno: se agota en el momento en el que se ejercita o cuando pasa el plazo establecido. 6) La delegación legislativa la tiene que ejercitar necesariamente el Gobierno, no cabe subdelegación en órganos inferiores. La delegación-legislativa tiene en la CE dos modalidades distintas: • Se lleva a cabo mediante una Ley de Bases y que tiene por objeto encargar al Gobierno que redacte el texto articulado de una ley nueva. A esta modalidad se recurre cuando lo que se quiere encargar al Gobierno es que redacte el texto de una ley muy compleja o que presenta aspectos técnicos que hacen difícil su discusión Parlamentaria. Según la CE tiene que recurrir ciertos requisitos: -Tiene que establecerse con precisión el objeto y alcance de la delegación. -Tienen que establecerse los principios y criterios que el Gobierno debe seguir al redactar el texto articulado. -Tienen prohibido facultar el Gobierno para evitar normas de carácter retroactivo, así como para que modifique las Bases (artículo 83 CE). Estas leyes de Bases son leyes muy especiales porque no producen efectos, no se aplican directamente sobre los ciudadanos sino que únicamente vinculan al Gobierno. • La otra modalidad es la que se hace mediante una ley ordinaria y tiene por objeto encargar al Gobierno la redacción de lo que se llama un texto refundido. En este caso no se trata de que el Gobierno haga una ley nueva sino que reúna en un texto único la regulación vigente sobre una materia. A su vez, esta modalidad tiene dos variantes: -Al Gobierno puede encargársele sólo que reúna la regulación en un único texto. -O bien puede permitírsele también que regule, aclare y armonice los textos legales que van a ser refundidos. A diferencia del decreto-ley, en el decreto legislativo no se prevé un control Parlamentario obligatorio, pero podría preverse en la ley de delegación. En el ámbito jurisdiccional el control de los decretos legislativos presenta una importante peculiaridad, y es que además de ser controlados por el TC, como todas las normas con rango de ley, también pueden ser controlados por los Tribunales Contencioso-administrativos, aunque de manera limitada: Únicamente para comprobar si el Gobierno ha respetado los límites de la delegación. Es el único caso en el que una norma puede ser anulada por un Tribunal distinto al TC. Tema 12: “El Reglamento” Tamara Castro. 12.1.-Concepto de reglamento.
El reglamento es toda norma jurídica que aprueba el Gobierno o una administración pública. El reglamento en el sistema de fuentes del derecho se distingue de la ley tanto desde el punto de vista formal como desde el punto de vista material. En nuestro ordenamiento, el concepto de ley es un concepto eminentemente formal: ley es toda disposición que aprueba el Parlamento siguiendo el procedimiento legislativo y bajo esa forma. Desde el punto de vista material, sustantivo, la ley es expresión de la voluntad popular, mientras que el reglamento procede de la administración, que no tiene carácter representativo o tiene una representatividad muy limitada, lo que explica la subordinación jerárquica del reglamento a la ley. En cambio, plantea en muchos casos grandes dificultades la diferencia entre el Reglamento y otras disposiciones que también emanan de la Administración: • DIFERENCIA ENTRE REGLAMENTO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO: A diferencia de lo que pasa con la ley, en el ámbito administrativo, bajo la misma apariencia externa, a veces se aprueban reglamentos y a veces se aprueban simples actos administrativos. Esta diferencia entre Reglamento y acto administrativo es importante porque en nuestro ordenamiento jurídico siguen regímenes jurídicos muy distintos. Primero, todos los órganos administrativos pueden dictar actos administrativos, pero no todos pueden dictar reglamentos. El procedimiento de elaboración también es diferente, los reglamentos por otra parte tienen que publicarse obligatoriamente y los actos administrativos depende del caso (normalmente no se publican).
Los reglamentos pueden ser derogados por la administración, pero hay actos administrativos que son irrevocables. El régimen de invalidez también cambia: un reglamento ilegal siempre es nulo de pleno derecho, un acto administrativo, depende. Las vías de impugnación también tienen diferencias, como la distinción entre reglamento y acto no se puede hacer por la vía formal, por lo tanto hay que hacerla por el contenido: el reglamento es una norma jurídica, por lo tanto es una regulación general y abstracta convocación de aplicación indefinida en el tiempo. El acto administrativo en cambio, es la aplicación del ordenamiento jurídico por la administración a un caso concreto, para un destinatario también determinado. En definitiva, la diferencia fundamental radica en que el reglamento crea derecho y se integra en el ordenamiento jurídico, mientras que el acto administrativo aplica el reglamento en el ordenamiento jurídico (criterio ordinamental), por eso el reglamento es susceptible de una aplicación repetida, mientras que el acto administrativo se agota una vez que ha producido sus efectos (criterio consultivo). En la práctica, aunque estos criterios son suficientes para resolver la mayoría de los supuestos, quedan algunos de ellos para que estos criterios de diferencia entre el reglamento y el acto administrativo sean todavía insuficientes. Supuestos problemáticos: .
Reglamentos que no tienen carácter general y abstracto-por una parte están los reglamentos organizativos. Hay reglamentos en este ámbito que no presentan las notas de la generalidad y la abstracción. Sin embargo siguen siendo normas jurídicas por su carácter organizativo. . El otro caso, es el de reglamentos que la doctrina llama los elementos normativos disgregados, se habla de estos cuando una ley remite a la admón. la concreción y algún aspecto de la regulación que establece por que la regulación de ese aspecto necesariamente esta llamada a cambiar periódicamente, por ejemplo el establecimiento de tarifas-precios. Jurisprudencialmente no está clara la utilización de las disposiciones administrativas mediante las cuales la admón. lleva a efecto estas remisiones. En la doctrina se hace referencia a esas disposiciones con la denominación de elementos normativos disgregados porque son una parte de la regulación legal que se separa del resto y se le 12.2.-Clases de los reglamentos. • EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS: no hay un procedimiento general o común para la elaboración de los reglamentos si no que cambia de unas administraciones a otras. En caso de la admón. del estado está regulado en el art. 24 del reglamento del gobierno y cada CCAA tiene su propia regulación. En caso de Galicia la regulación está en la ley 16/2010 en los artículos 40 y siguientes. La regulación autonómica gallega y la estatal son parecidas. El primer paso es la aprobación de un proyecto de reglamento por el ministro o la consellería interesada en la materia. Ese proyecto tiene que ir acompañado de una memoria que justifique la legalidad, el acierto y la oportunidad de la nueva norma. Y otra memoria de carácter económico y financiero que estime el coste de la aplicación de la nueva norma la ley gallega exige también que le proyecto lleve también una tabla de vigencias. Y a mayores el proyecto debe ir acompañado de todos los estudios y consultas pertinentes. En los últimos años se ha introducido como requisito un informe con impacto de género. Una vez que el proyecto ha pasado este primer trámite se somete a audiencia de los afectados por un plazo mínimo de 15 días. Tanto la regulación estatal y la autonómica prevén excepciones a la elaboración de este trámite: • El trámite puede restringirse a las organizaciones o asociaciones teóricamente afectadas y no abrirse directamente a estas. Si esas organizaciones y asociaciones ya han sido consultadas para elaborar el proyecto el trámite de audiencia puede suprimirse. • También puede suprimirse si hay graves situaciones de interés público. • Hay determinados reglamentos como los organizativos para los que este trámite no tiene sentido. Antes de proceder a la aprobación definitiva de la norma hay que someterlo a informe de la asesoría técnica y en caso de la Xunta a la asesoría jurídica. Para todos los reglamentos ejecutivos es necesario también un dictamen del consejo de Estado o del Consello Consultivo. Y finalmente se procede a su aprobación por el órgano competente. En el ámbito de la admón. local la regulación del proceso es distinta está recogida en la LBRL art. 49. Que se centra más que en la elaboración de la norma en el momento final de aprobación. La Ley de Bases exige que las ordenanzas locales se someten a una aprobación inicial por él se someten a una aprobación inicial por el pleno. A continuación se abre un trámite de audiencia a los interesados y a la información pública de treinta días. A través de este trámite cualquier persona aunque no se vaya a ver afectada directamente por la norma puede formular alegaciones… y una vez terminado este trámite el texto vuelve al pleno que tiene que dar respuesta a las alegaciones prestadas y proceder a la aprobación definitiva. • REQUISITOS SUSTANCIALES DE VALIDEZ: El contenido de los reglamentos está sometido a tres grandes límites: • Tiene que ceñirse a las materias que son típicas del reglamento. • Tienen que respetar, también, los principios generales del derecho porque la admón. a diferencia del legislador está vinculada a todos los principios. • Principio de irretroactividad. A diferencia de la ley el reglamento, con carácter general, no puede tener carácter retroactivo. 12.3.-La eficacia de los reglamentos. • LA PUBLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS: Los reglamentos por ser normas jurídicas tienen que ser objeto de publicación oficial para que produzca efectos. Esto ha planteado problemas con los reglamentos de contenido técnico, por ejemplo los planes urbanísticos. Pero la legislación actual, art. 70.2 LBRG exige que se publique la parte jurídica de los planes urbanísticos. Cuando un reglamento no ha sido publicado en el BOE si no en otro diario oficial (reglamento autonómico o local). El principio “iuri novit iuria” se le aplica de forma limitada. Sólo se les va a aplicar dentro del ámbito territorial del diario oficial donde ha sido publicado. • EL PRINCIPIO DE LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS: es un principio tradicional del derecho administrativo español recogido en el art. 52.2 de la Ley 30/92. Este principio significa que ningún órgano administrativo, ni el que ha dictado el reglamento ni tampoco su superior jerárquico puede exceptuar la aplicación del mismo a un caso concreto, mediante una resolución particular. La fundamentación de este principio radica en la naturaleza de los reglamentos de normas jurídicas que se sitúan en el ordenamiento y pasan a vincular a los administrados y a la admón. está admón. puede modificar o derogar el reglamento siguiendo el mismo procedimiento que para su aprobación. Pero mientras esto no se lleve a cabo tiene que ser aplicado también por la admón. Hay ámbitos donde se prohíbe que se incluyan en las normas reglamentarias las llamadas reservas de dispensación. Que consisten en prever en el propio reglamento la posibilidad que exceptúe a la admón. de su aplicación. 12.4.-El control de los reglamentos ilegales. Se habla de reglamento ilegal cuando un reglamento vulnera cualquiera de los límites a los que está sometido. La ilegalidad del reglamento en nuestro ordenamiento da lugar a una única sanción jurídica que es la nulidad de pleno derecho. La cuestión es que vías hay para declarar esa nulidad. . INAPLICACIÓN: el artículo 6 de la LOPJ que ordena a todos los jueces y tribunales que no apliquen los reglamentos ilegales. El problema de esta técnica es que solo resuelve el problema para el caso concreto. La norma sigue en vigor y la admón. puede seguir aplicándolo. El remedio definitivo es la declaración de nulidad que lo hace desaparecer del ordenamiento jurídico y esto se puede producir tanto en vía administrativa como judicial. En vía administrativa la propia admón. que ha dictado el reglamento puede anular. Pero en nuestro ordenamiento no hay recurso administrativo directo contra los reglamentos, si hay recurso indirecto que se recurre un acto de aplicación del reglamento invocando la ilegalidad y se pide que anulen la ordenanza en la que se basa y el resultado de la aplicación. También se puede recurrir a la revisión de oficio. Para que se pueda anular la norma hace falta un dictamen favorable del Consello Consultivo o del Consejo de Estado. Y la anulación se puede obtener también por la vía judicial sólo lo podrán anular los tribunales contencioso-administrativo. Y hay un recurso directo, con un plazo de dos meses, y un recurso indirecto. También hay dos casos excepcionales donde el T.C puede anular el reglamento: o Recurso de amparo que se pueden plantear contra reglamentos que afectan a derechos constitucionales. o Conflicto de competencias cuando son reglamentos que vulneran el orden de reparto de competencias. Tema 13: “las relaciones entre la ley y el reglamento” 13.1.-Principios rectores. • EL PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA LEY: la ley es la expresión de la voluntad popular. Y el reglamento es un producto de la admón. que carece de carácter representativo esto a lo que lleva es que en el sistema de fuentes la ley ocupa una posición de supremacía total sobre el reglamento. • EL PRINCIPIO DE LA RESERVA DE LEY: tiene dos modalidades: • Reserva material de ley: se da cuando la CE establece que una determinada materia se tiene que regular mediante ley. Esta reserva material puede ser: • Absoluta: si excluye la posibilidad de desarrollo reglamentario. • Relativa: la ley establece los aspectos esenciales de la materia pero admite el desarrollo por medio del reglamento. En nuestro sistema constitucional esta reserva material es muy amplia. • Reserva formal de ley: la ley puede regular cualquier materia incluso las que no tiene reservada en la CE. Desde el momento en que la ley regula una materia esa materia queda cerrada al reglamento. 13.2.-Tipos de relaciones entre la ley y el reglamento. • LA REMISIÓN NORMATIVA: Se habla de remisión normativa cuando la ley llama al reglamento para que desarrolle o complete lo que la ley establece. Esta remisión puede ser: . Remisión genérica: si la ley quiere que el reglamento desarrolle todo lo que la ley recoge. Este tipo plantea un problema y es la posibilidad de desvirtuar el contenido de la ley. Por eso hay una doctrina que trata de poner límites a este desarrollo reglamentario, que dice que el reglamento tiene que limitarse a establecer las normas complementarias e indispensables para asegurar la correcta aplicación de la ley. . Remisión singular: se produce cuando la ley remite al reglamento la regulación integra de un aspecto de la materia que se trate. Cuando se trata de ámbitos sometidos a la reserva material de ley la remisión no puede ser totalmente en blanco, si no que la ley tiene que cubrir los elementos básicos. • LA DESLEGALIZACIÓN: consiste en una ley posterior devuelve su contenido al reglamento. 13.3.-La ley y los reglamentos de los entes administrativos dotados de autonomía. La atribución de autonomía a un ente administrativo conlleva de manera inherente la atribución de la potestad reglamentaria. Pero salvo en el caso de la autonomía territorial esa potestad reglamentaria va unida a la potestad de autorganización y sólo tiene efectos en el ámbito interno. Es excepcional que las leyes que crean entes administrativos le reconozcan potestad reglamentaria también con efectos hacia los ciudadanos en general. Dentro de los reglamentos que dictan los entes dotados de autonomía hay dos categorías: . LOS ESTATUTOS: máxima norma de autogobierno del ente. . RESTO DE REGLAMENTOS: subordinados a los anteriores. En cuanto a la posición en el sistema de fuentes de estos reglamentos, evidentemente están subordinadas a las normas con rango de ley pero no guardan relación jerárquica con reglamentos de otras administraciones. Salvo con los reglamentos ejecutivos de las leyes que definen los ámbitos y competencias de los entes. Hay un caso particular dentro de los reglamentos de los entes administrativos dotados de autonomía que es el de las ordenanzas municipales. Porque son las únicas normas reglamentarias que proceden de un órgano elegido directamente por los ciudadanos. Esto ha llevado a la doctrina del T.C a admitir que la reserva de ley puede verse modulado en relación con este ámbito. Finalmente, hay también reglamentos que proceden de poderes del estado que no son administraciones públicas, estos reglamentos tienen una posición en el sistema de fuentes similar a los reglamentos solo se subordinan a las leyes.