Actividad Administrativa de Limitación, Sanción y Fomento: Régimen Jurídico

La Actividad Administrativa de Limitación y Sanción

La actividad administrativa de limitación comprende aquellas técnicas mediante las cuales la Administración condiciona, controla o restringe el ejercicio de derechos o actividades privadas para proteger el interés general. Dentro de este tema destacan dos grandes manifestaciones: la autorización administrativa, como control previo al ejercicio de una actividad, y la potestad sancionadora, como control posterior frente a conductas contrarias al ordenamiento jurídico. Ambas técnicas reflejan la tensión entre libertad individual o empresarial e intervención pública, especialmente en un contexto marcado por la liberalización económica y la simplificación administrativa.

1. La Autorización Administrativa

La autorización administrativa es un acto administrativo por el que la Administración permite a un particular ejercer una actividad, previa comprobación de que dicha actividad se ajusta al ordenamiento jurídico y previa valoración del interés público afectado. La Ley 17/2009 la define, en el ámbito de los servicios, como cualquier acto expreso o tácito de la autoridad competente exigido con carácter previo para acceder a una actividad de servicios o ejercerla.

Su fundamento se encuentra en la necesidad de que determinadas actividades privadas, por su posible incidencia sobre terceros o sobre intereses generales, sean sometidas a un control administrativo previo. La Administración actúa aquí en ejercicio de potestades normativas y de control, no para sustituir la libertad de los particulares, sino para asegurar que ciertas actividades se desarrollen conforme al interés público.

La regla general actual es que no debe exigirse autorización previa. La autorización es una excepción, admisible solo cuando existan razones de interés general que no puedan protegerse suficientemente mediante instrumentos menos restrictivos, como la declaración responsable o la comunicación previa. Esta idea conecta con la liberalización económica: el acceso a actividades económicas no debe quedar sometido innecesariamente a controles previos si existen técnicas más ágiles y proporcionadas.

Puede exigirse, en los siguientes casos:

En primer lugar, respecto de actividades cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente, siempre que esas razones no puedan salvaguardarse mediante declaración responsable o comunicación.
En segundo lugar, puede exigirse respecto de obras, instalaciones, bienes o infraestructuras físicas necesarias para actividades económicas cuando puedan generar daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano, la seguridad, la salud pública o el patrimonio histórico-artístico.
También cabe autorización cuando esté afectado el dominio público, existan recursos naturales escasos, impedimentos técnicos inequívocos o servicios públicos sometidos a tarifas reguladas que limiten el número de operadores.
Por último, puede exigirse cuando así lo imponga el Derecho de la Unión Europea, tratados internacionales o el principio de precaución.

Naturaleza: Es un acto administrativo. Debe dictarse por el órgano competente, tras el procedimiento legalmente establecido y de forma motivada. En la práctica se emplean expresiones como autorización, licencia o permiso para referirse a actos que habilitan el ejercicio de una actividad. La concesión, en cambio, es una figura más intensa o cualificada, vinculada normalmente al uso privativo de bienes de dominio público o a la explotación de un servicio público.

2. Clases de Autorizaciones

Según su objeto, pueden ser:

Personales: Tienen en cuenta cualidades del solicitante, como condiciones físicas, conocimientos o capacidades técnicas.
Reales: Atienden a las características del objeto o de la actividad autorizada.
Mixtas: Combinan ambos elementos, de manera que se valora tanto la persona solicitante como las condiciones de la actividad o instalación.

Según el margen de apreciación de la Administración, pueden ser:

Regladas: La Administración se limita a comprobar si concurren los requisitos previstos por el ordenamiento. Si el solicitante cumple todos los requisitos, la autorización debe concederse.
Discrecionales: La Administración puede valorar razones de oportunidad o interés público, pudiendo conceder, denegar o someter la autorización a condiciones. Esta discrecionalidad no equivale a arbitrariedad: debe ejercerse dentro de la ley, con motivación y respetando los principios generales del Derecho administrativo.

Según la conducta autorizada, se distingue entre:

Simples: Controlan una actuación concreta o aislada.
Operativas: Además de permitir la actividad, orientan su desarrollo conforme a planes, programas o criterios sectoriales, por lo que implican un control administrativo más continuado.

3. Régimen Jurídico de las Autorizaciones

No existe una regulación única y completa de todas las autorizaciones administrativas. Por ello, debe acudirse a la normativa específica de cada sector para conocer el procedimiento, requisitos y efectos de cada autorización. No obstante, pueden señalarse principios y reglas comunes.

Los principios básicos son igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad. La exigencia de autorización solo es legítima si se aplica de forma igualitaria, si es necesaria para proteger una razón de interés general y si resulta proporcionada. Si el objetivo público puede alcanzarse con medidas menos restrictivas, debe optarse por técnicas como la comunicación previa o la declaración responsable.

El procedimiento se inicia normalmente mediante solicitud del interesado, que debe contener los datos esenciales: identificación del solicitante y, en su caso, representante; medio o lugar de notificación; hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma o acreditación de voluntad; y órgano al que se dirige. Si la solicitud presenta defectos, debe ofrecerse la posibilidad de subsanación. Después, la Administración puede solicitar informes para formar su decisión y finalmente dicta resolución favorable o denegatoria.

Resolución: La Administración está obligada a resolver y notificar en plazo. El art. 21 de la LPAC establece que el plazo será el previsto en la normativa reguladora, sin que pueda exceder de seis meses salvo previsión legal o europea, y en defecto de plazo específico será de tres meses. Transcurrido el plazo sin resolución expresa, aparece el silencio administrativo. La regla general es el silencio positivo, de modo que se entiende concedida la autorización, salvo que la normativa establezca lo contrario por razones imperiosas de interés general. En todo caso, el silencio será negativo cuando la solicitud transfiera facultades relativas al dominio público o al servicio público, implique actividades que puedan dañar el medio ambiente o se trate de procedimientos de responsabilidad patrimonial. Ante un silencio negativo, el interesado puede esperar resolución expresa o recurrir la denegación presunta.

La caducidad implica la extinción de la autorización con efectos desde ese momento. Puede producirse por causas como la expiración del plazo, la finalización de la actividad autorizada, la desaparición de las cualidades personales cuando la autorización se otorgó intuitu personae, la cesación de las condiciones de la obra o instalación, o la incompatibilidad con derechos de terceros. En algunos casos exige declaración expresa administrativa o judicial.

La revocación o modificación de la autorización procede cuando se incumplen las condiciones a las que estaba sometida, desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que habrían justificado su denegación. También puede producirse por nuevos criterios de apreciación o por haberse otorgado erróneamente. Cuando la revocación se funde en nuevos criterios o la anulación derive de error administrativo, puede comportar resarcimiento de daños y perjuicios.

En materia de publicidad y concurrencia, la regla es que no debe limitarse el número de autorizaciones. Solo cabe limitarlo cuando esté justificado por escasez de recursos naturales o por impedimentos técnicos. Si se limita el número de autorizaciones, debe seguirse un procedimiento basado en publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva. Además, la autorización tendrá duración limitada y no podrá renovarse automáticamente.

La concesión administrativa se utiliza cuando la habilitación recae sobre el uso privativo de un bien de dominio público o sobre un servicio público. El uso privativo implica ocupar una parte del dominio público de forma que se limita o excluye su utilización por otros interesados. Las concesiones pueden ser demaniales, cuando se refieren al uso de bienes de dominio público, o concesiones de servicio público, y se otorgan mediante procedimientos de publicidad y concurrencia.

4. Liberalización y Simplificación Administrativa

La liberalización económica ha impulsado una reducción de cargas administrativas y una sustitución progresiva de controles previos por controles posteriores. Esta simplificación se vincula con el art. 103.1 de la CE, que exige que la Administración actúe conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. La simplificación administrativa busca hacer compatible la intervención pública con la eficacia, la eficiencia y el pleno desarrollo de las libertades comunitarias.

Entre sus manifestaciones destacan la supresión de trámites innecesarios, la sustitución de trámites preceptivos por facultativos, la acumulación de trámites en un mismo procedimiento, la introducción de la administración electrónica, la eliminación de duplicidades, la limitación de licencias y autorizaciones y la búsqueda de una mayor unidad de mercado.

La Ley de Garantía de la Unidad de Mercado establece criterios para determinar cuándo procede exigir autorización, declaración responsable o comunicación previa:

La autorización queda reservada para los supuestos más intensos, en los que la protección del interés general exige control previo.
La declaración responsable procede cuando no es necesaria una autorización, pero sí debe acreditarse el cumplimiento de requisitos justificados por una razón imperiosa de interés general y proporcionados. El art. 69 de la LPAC la define como el documento mediante el cual el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos exigidos para obtener un derecho o ejercer una actividad, que dispone de la documentación acreditativa, que la pondrá a disposición de la Administración cuando se le requiera y que mantendrá el cumplimiento de esos requisitos durante el tiempo correspondiente.
La comunicación previa, en cambio, es el documento por el que el interesado pone en conocimiento de la Administración sus datos identificativos u otros datos relevantes para iniciar una actividad o ejercer un derecho. Se exige cuando la Administración necesita conocer datos relevantes, como el número de operadores o las instalaciones existentes, para proteger un interés general.

Ambas técnicas se basan en la responsabilidad del interesado y en el control administrativo a posteriori. Permiten iniciar la actividad o ejercer el derecho desde su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, inspección y sanción de la Administración. Si existe inexactitud, falsedad u omisión esencial, o si no se presenta la declaración, documentación o comunicación exigida, puede declararse la imposibilidad de continuar con la actividad, exigirse la restitución de la situación jurídica previa y, en su caso, impedir la presentación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante el periodo legalmente previsto, además de las responsabilidades penales, civiles o administrativas que procedan.

5. La Potestad Sancionadora de la Administración

Es una potestad administrativa de intervención que permite a la Administración comprobar e inspeccionar la actuación de ciudadanos y empresas y, si aprecia una infracción administrativa, imponer la sanción correspondiente. Es una manifestación del ius puniendi del Estado, aunque ejercida por la Administración y no por los tribunales penales.

Su fundamento constitucional se encuentra en el art. 25 de la CE. Nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que, en el momento de producirse, no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente. Además, la Administración civil no puede imponer sanciones que impliquen, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

El régimen jurídico de la potestad sancionadora se estructura en tres niveles: los principios se recogen en la Ley 40/2015; las especialidades procedimentales se regulan en la Ley 39/2015; y las infracciones, sanciones y procedimientos concretos suelen aparecer en leyes sectoriales.

6. Principios de la Potestad Sancionadora

El primer principio es el de legalidad. La Administración solo puede sancionar cuando la potestad sancionadora esté reconocida por una norma con rango de ley y sea ejercida por el órgano competente. La ley debe delimitar los elementos esenciales de la infracción y de la sanción. El reglamento puede colaborar desarrollando o precisando infracciones y sanciones, pero no crear infracciones nuevas ni alterar las previstas legalmente.
El segundo principio es el de irretroactividad. Se aplican las normas sancionadoras vigentes en el momento de cometerse los hechos. No cabe aplicar retroactivamente normas sancionadoras desfavorables o restrictivas de derechos. En cambio, sí cabe la retroactividad favorable, de modo que las disposiciones sancionadoras producirán efectos retroactivos cuando beneficien al presunto infractor o infractor, incluso en materia de tipificación, sanción o plazos de prescripción.
El principio de tipicidad exige que solo sean infracciones administrativas las conductas previstas como tales por una ley, clasificadas en leves, graves y muy graves, y que las sanciones estén delimitadas legalmente. Las normas sancionadoras no pueden aplicarse por analogía. La legalidad habilita la potestad sancionadora; la tipicidad exige precisión, claridad y rigor en la definición de infracciones y sanciones.
El principio de culpabilidad o responsabilidad implica que solo pueden ser sancionadas las personas físicas o jurídicas y demás sujetos con capacidad reconocida que sean responsables de los hechos a título de dolo o culpa. Se conecta con el principio de personalidad: no se puede sancionar a un sujeto por un comportamiento realizado por otro. La responsabilidad administrativa puede ser compatible con la reposición de la situación alterada y con la indemnización de daños y perjuicios.
El principio de proporcionalidad exige que la sanción sea adecuada a la gravedad del hecho. Las sanciones administrativas no pueden implicar privación de libertad, y las multas deben impedir que infringir resulte más beneficioso que cumplir la norma. Para graduar la sanción se atiende a criterios como intencionalidad, persistencia, perjuicios causados y reincidencia. Además, si una infracción implica necesariamente otra, se impone solo la sanción correspondiente a la más grave.
La prescripción afecta tanto a infracciones como a sanciones. Si la ley sectorial no establece plazos, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses; las sanciones por faltas muy graves prescriben a los tres años, por graves a los dos y por leves al año. La prescripción de infracciones comienza desde la comisión del hecho, o desde que cesa en infracciones continuadas o permanentes. Se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado, aunque el plazo vuelve a correr si el procedimiento queda paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
El principio non bis in idem impide sancionar dos veces los mismos hechos cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Si una institución de la Unión Europea ya hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, aunque no exista plena identidad, la Administración debe tenerlo en cuenta para graduar o minorar la sanción.
La presunción de inocencia también rige en el procedimiento sancionador. La Administración tiene la carga de probar la infracción mediante medios admitidos en Derecho. No obstante, los documentos formalizados por funcionarios con condición de autoridad y con los requisitos legales tienen presunción de veracidad respecto de los hechos constatados, salvo prueba en contrario. Esta presunción es iuris tantum y no se extiende a valoraciones jurídicas o juicios de valor.
Finalmente, el principio de no indefensión exige que toda sanción se imponga mediante procedimiento legal, con audiencia del interesado y posibilidad de alegar y proponer pruebas. Al tener relevancia constitucional, su vulneración puede determinar la nulidad de pleno derecho de lo actuado.

7. Procedimiento Administrativo Sancionador

No puede imponerse una sanción sin procedimiento. Aunque no existe un único procedimiento sancionador completo, la LPAC establece especialidades sobre el procedimiento común y las leyes sectoriales pueden añadir reglas específicas. Una garantía esencial es la separación entre fase instructora y fase sancionadora. La instrucción investiga los hechos, practica pruebas y formula propuesta de resolución. La fase sancionadora corresponde al órgano que dicta la resolución final. Esta separación busca garantizar la imparcialidad administrativa.

Antes de iniciar el procedimiento pueden realizarse actuaciones previas de investigación o comprobación, destinadas a decidir si procede incoar el expediente y evitar procedimientos innecesarios. El procedimiento comienza formalmente con la incoación, que debe notificarse al interesado y debe incluir la identificación de los presuntos responsables, los hechos imputados, su posible calificación, las sanciones posibles, instructor y órgano competente, medidas provisionales si proceden, y derecho a formular alegaciones y audiencia. Si faltan elementos esenciales y se causa indefensión, el acuerdo puede ser impugnado.

La incoación puede venir precedida de una denuncia, pero la denuncia no inicia por sí sola el procedimiento, salvo supuestos especiales como el tráfico cuando la denuncia de agente de la autoridad notificada en el acto constituye acto de iniciación. Además, el denunciante no adquiere automáticamente condición de interesado: solo la tendrá si acredita un interés legítimo.

Durante la prueba, el interesado puede formular alegaciones y aportar documentos o informes. El instructor solo puede rechazar pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada. Además, los hechos declarados probados por resoluciones penales firmes vinculan a la Administración.

Finalizada la instrucción, se dicta propuesta de resolución. Puede proponer el archivo si no existe infracción, responsabilidad o si la infracción ha prescrito. Si propone sanción, debe fijar motivadamente los hechos probados, su calificación jurídica, infracción cometida, responsables, sanción propuesta y valoración de las pruebas. Después puede abrirse trámite de alegaciones, poniendo de manifiesto el expediente al interesado, especialmente cuando se hayan tenido en cuenta hechos, alegaciones o pruebas distintas de las ya conocidas por él.

La resolución sancionadora debe valorar las pruebas, fijar los hechos, identificar responsables, infracciones y sanciones, o declarar la inexistencia de infracción o responsabilidad. La sanción no será ejecutiva hasta que sea firme en vía administrativa. Si el sancionado reconoce su responsabilidad o paga voluntariamente antes de la resolución, puede beneficiarse de reducciones de al menos el 20 %, acumulables, siempre que renuncie o desista de acciones o recursos administrativos.

Las sanciones pueden ser pecuniarias, como multas; no pecuniarias, como pérdida de derechos; y también puede exigirse indemnización por daños causados a la Administración.

El procedimiento debe resolverse en el plazo establecido por la ley sectorial y, en defecto de previsión, en tres meses. Si transcurre el plazo sin resolución, se produce la caducidad, que obliga a archivar las actuaciones. Sin embargo, la caducidad no implica por sí sola la prescripción de la infracción; la Administración podrá iniciar un nuevo procedimiento si la infracción no ha prescrito.

La Actividad Administrativa de Fomento

La actividad administrativa de fomento es una forma de intervención pública mediante la cual la Administración estimula o incentiva comportamientos privados que considera de interés general. A diferencia de la actividad de limitación, no se basa principalmente en prohibir, autorizar o sancionar, sino en promover determinadas actuaciones mediante ventajas, ayudas, beneficios o condiciones favorables. Su fundamento se encuentra en el modelo de Estado social y democrático de Derecho del art. 1.1 de la CE y en el art. 40 de la CE.

Dentro del marco de la libertad de empresa del art. 38 de la CE, el Estado puede intervenir de tres formas: mediante intervención normativa, mediante planificación y fomento, y mediante control. En este tema interesa especialmente la segunda modalidad, porque muestra cómo la Administración puede orientar la economía sin sustituir por completo la iniciativa privada.

1. Clases de Medidas de Fomento

El fomento, en sentido estricto, actúa mediante incentivos concretos para que los particulares o empresas adopten comportamientos útiles para el interés general. La Administración no impone directamente la conducta, sino que la hace más atractiva. En este ámbito se sitúa también el Consejo Económico y Social, creado por la Ley 21/1991, como órgano consultivo del Gobierno en materias socioeconómicas.

Las medidas de fomento pueden ser directas o indirectas:

Las medidas directas son aquellas que mejoran inmediatamente la situación patrimonial del destinatario y exigen de este una determinada respuesta o comportamiento. Pueden consistir en prestaciones públicas, ayudas a fondo perdido, subvenciones, préstamos en condiciones favorables, garantías, indemnizaciones, ventajas en la contratación pública o beneficios equivalentes. También existen medidas directas de dispensa, cuando la Administración renuncia total o parcialmente a ingresos que le corresponderían, como ocurre con ventajas fiscales, beneficios en tasas o reducciones en contribuciones. Lo característico es que el destinatario recibe una ventaja económica concreta vinculada a una finalidad pública.
Las medidas indirectas no entregan necesariamente una ventaja patrimonial individualizada, sino que crean condiciones generales favorables para la actividad económica o social. Incluyen la simplificación administrativa, la supresión de trámites innecesarios, la revisión de reglamentos, la mejora organizativa o la reducción de cargas burocráticas. Su función es facilitar un entorno en el que los particulares puedan desarrollar actividades que la Administración considera beneficiosas para el interés general.

2. Las Ayudas Públicas en el Ámbito de la Unión Europea

Las ayudas públicas son una de las principales técnicas de fomento, pero también una de las más problemáticas desde el punto de vista del Derecho de la Unión Europea. Al favorecer a determinados sectores, empresas o actividades, pueden alterar la libre competencia y afectar al funcionamiento del mercado interior. Por ello, el Derecho de la Unión se convierte en un límite esencial de la actividad administrativa de fomento.

De forma general, puede entenderse por ayuda de Estado cualquier ventaja económica de origen público, cualquiera que sea su forma: subvenciones directas, beneficios fiscales, reducciones de cotizaciones, garantías estatales, préstamos ventajosos u otras medidas equivalentes. Su regulación básica se encuentra en los arts. 107 a 109 del TFUE. El art. 107.1 del TFUE declara incompatibles con el mercado interior, salvo excepciones, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

Para que una ayuda sea contraria al Derecho de la Unión deben concurrir varios elementos:

En primer lugar, debe tener origen público, directo o indirecto. Lo relevante es el origen de los fondos, no el sujeto que formalmente paga. Por tanto, pueden ser ayudas de Estado las concedidas por el Estado, Comunidades Autónomas, municipios u otras entidades públicas.
En segundo lugar, debe tener como destinatarias a empresas, entendidas en sentido amplio como entidades que ejercen una actividad económica consistente en ofrecer bienes o servicios en el mercado, con independencia de su forma jurídica o modo de financiación. No se consideran empresas, a estos efectos, quienes ejercen funciones propias de autoridad pública o actividades organizadas sobre principios de solidaridad ajenos a la lógica del mercado.
En tercer lugar, debe existir una ventaja económica, es decir, un beneficio que la empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado sin intervención pública. No importa la forma de la ventaja, sino su efecto económico favorable.
En cuarto lugar, la ayuda debe ser selectiva. Esto significa que debe favorecer a determinadas empresas o producciones frente a otras que se encuentran en situación comparable. Esta selectividad es clave en materia fiscal: no toda ventaja tributaria es ayuda de Estado, sino solo aquella que introduce una excepción favorable para determinados operadores dentro del sistema general aplicable.
Finalmente, debe existir una dimensión europea, es decir, una posible afectación al comercio entre Estados miembros o a la competencia en el mercado interior. Si la medida solo tiene alcance local y no incide en el mercado europeo, su control corresponderá, en su caso, a los órganos internos del Estado.

No obstante, el TFUE distingue entre ayudas compatibles y ayudas que pueden considerarse compatibles. El art. 107.2 del TFUE considera compatibles, entre otras, las ayudas sociales concedidas a consumidores individuales sin discriminación por el origen de los productos y las destinadas a reparar daños causados por desastres naturales o acontecimientos excepcionales. El art. 107.3 del TFUE permite declarar compatibles otras ayudas, como las destinadas al desarrollo de regiones desfavorecidas, proyectos importantes de interés común europeo, remedios frente a graves perturbaciones económicas, desarrollo de determinadas actividades o regiones, cultura y conservación del patrimonio, u otras categorías aprobadas por el Consejo a propuesta de la Comisión.

El control de las ayudas de Estado corresponde a la Comisión Europea conforme al art. 108 del TFUE. Los Estados miembros deben comunicar previamente los proyectos de ayudas o modificaciones de ayudas existentes y no pueden ejecutarlos hasta que la Comisión se pronuncie. El procedimiento se desarrolla en el Reglamento 2015/1589. La Comisión realiza primero un examen preliminar, normalmente en el plazo de dos meses. Si existen dudas sobre la compatibilidad, abre un procedimiento de investigación formal, con una duración máxima de dieciocho meses. Si concluye que la ayuda es incompatible, dicta una decisión negativa que impide su ejecución o, si ya fue concedida ilegal o abusivamente, ordena su recuperación.

La recuperación de ayudas de Estado incompatibles busca restablecer la situación anterior a la ventaja indebida. Se rige por el Reglamento 2015/1589 y, en España, por la Ley General Tributaria o la Ley General de Subvenciones, según la naturaleza de la ayuda. Si la ayuda es tributaria, la recuperación corresponde a la AEAT; en los demás casos, al órgano que otorgó la ayuda o ventaja. Los Estados están obligados a recuperar las ayudas ilegales, y si no lo hacen pueden incurrir en incumplimiento ante el TJUE. El plazo de prescripción europeo es de diez años, que puede suspenderse por actuaciones de la Comisión, de la Administración o por procedimientos ante el Tribunal de Justicia.

En España, si la ayuda tiene naturaleza tributaria, se sigue el procedimiento de la LGT, incluso aunque existan liquidaciones firmes, ya que la decisión europea puede obligar a modificarlas. Si tiene naturaleza subvencional, se aplica el procedimiento de reintegro de la Ley General de Subvenciones.

3. Régimen Constitucional de las Medidas de Fomento

Las medidas de fomento plantean problemas constitucionales cuando el Estado utiliza su poder de gasto para financiar actuaciones en materias que pueden ser competencia de las Comunidades Autónomas. A esto se le denomina spending power o poder de gasto estatal. La cuestión esencial es si el Estado, por aportar fondos, puede regular o gestionar ayudas en materias sobre las que no tiene competencia material suficiente.

El punto de partida es el art. 138 de la CE, que obliga al Estado a garantizar el principio de solidaridad y a velar por un equilibrio económico adecuado y justo entre las distintas partes del territorio. Además, las diferencias entre Estatutos de Autonomía no pueden implicar privilegios económicos o sociales. Sin embargo, esa función estatal de solidaridad debe ejercerse respetando el sistema constitucional de distribución de competencias.

La doctrina constitucional, especialmente desde la STC 13/1992, distingue cuatro supuestos:

En primer lugar, cuando la materia es de competencia exclusiva autonómica y el Estado no invoca ningún título competencial propio, el Estado puede asignar fondos a esa materia, pero debe hacerlo como transferencia a las Comunidades Autónomas, integrando esos recursos en su Hacienda y territorializándolos, preferiblemente en los Presupuestos Generales del Estado. El gasto estatal no puede vaciar la competencia autonómica.
En segundo lugar, cuando el Estado tiene una competencia básica, genérica o de coordinación que se superpone a competencias autonómicas de desarrollo normativo o ejecución, puede consignar subvenciones y fijar su destino y condiciones esenciales, pero debe dejar margen a las Comunidades Autónomas para concretar, desarrollar y tramitar las ayudas.
En tercer lugar, cuando el Estado tiene competencia sobre la legislación de una materia y la Comunidad Autónoma sobre la ejecución, el Estado puede regular con mayor detalle el destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, pero debe respetar la potestad autonómica de organización y ejecución.
En cuarto lugar, cabe excepcionalmente la gestión centralizada de subvenciones por el Estado, incluso en materias con competencias autonómicas, pero solo cuando el Estado ostente un título competencial y concurran circunstancias que justifiquen esa centralización.

De esta doctrina se derivan dos principios relevantes:

La territorialización de las partidas presupuestarias estatales destinadas a estas finalidades, siempre que sea posible, mediante criterios objetivos relacionados con los fines perseguidos.
La voluntariedad de la aportación financiera autonómica: las Comunidades Autónomas no están obligadas a cofinanciar programas estatales, y el Estado no puede condicionar la recepción de fondos estatales a una aportación autonómica si con ello altera el reparto competencial.

4. Régimen Jurídico de las Subvenciones

Desde la perspectiva administrativa, la subvención es la técnica principal de fomento. Consiste en una forma de colaboración entre Administración y particulares para promover actividades de utilidad pública, interés social o finalidad pública. Tiene carácter modal o condicional, porque la entrega de fondos queda vinculada al cumplimiento de requisitos, obligaciones y finalidades. Si el beneficiario incumple, procede la devolución de lo percibido.

4.1. Disposiciones Generales

La regulación básica se encuentra en la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), y en el Real Decreto 887/2006, que aprueba su Reglamento. Cuando las subvenciones estén financiadas total o parcialmente por fondos europeos, se aplican preferentemente las normas de la Unión y las normas españolas de transposición; supletoriamente, la LGS y su normativa de desarrollo. También puede existir normativa autonómica.

El art. 2 de la LGS define la subvención como toda disposición dineraria realizada por una Administración o entidad pública a favor de personas públicas o privadas, siempre que concurran tres requisitos:

Que la entrega se realice sin contraprestación directa del beneficiario.
Que esté sujeta al cumplimiento de un objetivo, proyecto, actividad, comportamiento o situación.
Que la actividad financiada tenga por objeto fomentar una actividad de utilidad pública, interés social o promoción de una finalidad pública.

No tienen carácter de subvención determinadas prestaciones o beneficios, como las prestaciones contributivas y no contributivas de la Seguridad Social, los beneficios fiscales o los beneficios en la cotización a la Seguridad Social.

Los principios generales del art. 8 de la LGS son publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, junto a la eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración y la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. Además, cuando la subvención pueda constituir ayuda de Estado, debe comunicarse a la Comisión Europea, y no puede hacerse efectiva hasta que sea declarada compatible con el mercado interior.

Con carácter previo al otorgamiento deben aprobarse las bases reguladoras, que se publican en el boletín oficial correspondiente. También deben cumplirse requisitos como la competencia del órgano concedente, la existencia de crédito adecuado y suficiente, la tramitación del procedimiento, la fiscalización previa de los actos económicos y la aprobación del gasto por el órgano competente.

Los sujetos principales son la Administración concedente, el beneficiario y, en su caso, las entidades colaboradoras. El beneficiario es quien realiza la actividad que fundamenta la subvención o se encuentra en la situación que legitima su concesión. Sus obligaciones principales son cumplir el objetivo o actividad, justificar el cumplimiento de requisitos y finalidad, someterse a comprobación y control financiero, y comunicar otras ayudas obtenidas.

La entidad colaboradora actúa en nombre y por cuenta del órgano concedente, entregando y distribuyendo fondos a los beneficiarios o colaborando en la gestión. Debe entregar fondos conforme a las bases, comprobar requisitos, justificar la entrega y someterse a control. Su relación con la Administración se formaliza mediante convenio de colaboración.

4.2. Procedimiento de Concesión de Subvenciones

La LGS distingue entre concurrencia competitiva y concesión directa.

La concurrencia competitiva es el procedimiento ordinario. Consiste en comparar las solicitudes presentadas, establecer una prelación conforme a criterios previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y conceder las subvenciones, dentro del crédito disponible, a quienes obtengan mayor valoración. Excepcionalmente, si las bases lo prevén, puede prorratearse el importe global entre beneficiarios.

El procedimiento se inicia de oficio mediante convocatoria aprobada por el órgano competente. La convocatoria debe publicarse en la Base de Datos Nacional de Subvenciones y un extracto en el boletín oficial correspondiente. Los interesados presentan solicitudes con la documentación exigida. Si la solicitud no reúne los requisitos, se concede un plazo máximo e improrrogable de diez días para subsanar, con advertencia de desistimiento.

La instrucción corresponde al órgano instructor, que realiza las actuaciones necesarias para determinar y comprobar los datos relevantes. Puede solicitar informes y evaluar solicitudes conforme a los criterios de la convocatoria. Evaluadas las solicitudes, el órgano colegiado emite informe con el resultado de la evaluación.

A la vista del expediente, el órgano instructor formula una propuesta de resolución provisional, motivada y notificada a los interesados para alegaciones. Puede omitirse el trámite de audiencia cuando no se tengan en cuenta hechos ni pruebas distintos de los aportados por los interesados. Examinadas las alegaciones, se formula la propuesta de resolución definitiva, indicando beneficiarios propuestos, cuantía, evaluación y criterios aplicados. Estas propuestas no crean derecho frente a la Administración mientras no se notifique la resolución de concesión.

La resolución debe ser motivada, indicar los solicitantes a quienes se concede la subvención y desestimar el resto de solicitudes. El plazo máximo para resolver y notificar no puede exceder de seis meses, salvo previsión legal o europea. Si vence el plazo sin notificación, la solicitud se entiende desestimada por silencio administrativo.

La concesión directa es excepcional y procede en tres casos:

Subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales.
Subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto por norma con rango de ley.
Subvenciones en las que se acrediten razones de interés público, social, económico, humanitario u otras debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pública.

4.3. Reintegro de Subvenciones

El reintegro procede cuando el beneficiario o entidad colaboradora incumple las condiciones de la subvención. Implica devolver las cantidades percibidas y abonar el interés de demora desde el pago hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro.

Las causas principales son:

Obtención de la subvención falseando condiciones u ocultando datos.
Incumplimiento total o parcial del objetivo, actividad, proyecto o comportamiento que fundamentó la concesión.
Falta o insuficiencia de justificación.
Incumplimiento de obligaciones de difusión.
Resistencia u obstrucción a actuaciones de comprobación y control.
Incumplimiento de obligaciones impuestas a beneficiarios o entidades colaboradoras.
Concurrencia de ayudas incompatibles.
Decisión europea que exija recuperación.
Demás supuestos previstos en la normativa reguladora.

Las cantidades a reintegrar tienen la consideración de ingresos de derecho público, y los procedimientos para exigir el reintegro tienen siempre carácter administrativo. El interés de demora aplicable es el interés legal del dinero incrementado en un 25 %, salvo que la Ley de Presupuestos establezca otro distinto. El derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro prescribe a los cuatro años.

Están obligados al reintegro los beneficiarios y las entidades colaboradoras. La LGS prevé supuestos de responsabilidad solidaria y subsidiaria para quienes participen en entidades o adopten decisiones que permitan el incumplimiento.

El procedimiento de reintegro se rige por la Ley 39/2015 y por las especialidades de la LGS. Se inicia de oficio por acuerdo del órgano competente, por iniciativa propia, orden superior, petición razonada, denuncia o informe de control financiero. Debe garantizarse siempre la audiencia del interesado. El plazo máximo para resolver y notificar es de doce meses desde el acuerdo de iniciación, y la resolución pone fin a la vía administrativa.