LECCIÓN 9
I. LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
1. Presupuestos políticos: Nacionalidades y Regiones
Denominación de Comunidad Autónoma es la Constitución, en el titulo VIII: “Forma organizativa en que se estructura la autonomía política de las nacionalidades y regiones que integran el estado español”.
El reconocimiento de distintas nacionalidades se conjuga perfectamente con la idea de Nación Española como unidad política de integración de todo el pueblo español.
La ciencia política considera la Nacionalidad como una nación interna integrada en otra superior que la aglutina. Nación y Nacionalidad reflejan la identidad de una población: Lengua, Cultura, Tradición. (La concepción clásica incluía la Raza y Religión). Cuenta o debe contar con formas organizativas de Autogobierno.
El concepto de Región solo es una expresión de la estructura del estado con autogobierno superior a los de las corporaciones locales. Tiene capacidad de dictar leyes. Se reconocieron las regiones en la Constitución de 1931. El estado regional se considera una variante del estado unitario. Las regiones pueden ser la expresión de nacionalismos o no.
El problema surge si de las nociones de Nacionalidad y Región se pretende extraer un mayor o menor grado de aspiraciones autonomistas. Es evidente que las Regiones pueden tener las mismas aspiraciones de autonomía política que las Nacionalidades pues las aspiraciones de autonomía política es hoy en día una exigencia general en términos de mayor democracia política.
Por toda esta problemática a raíz de la diferenciación hecha en el Articulo 2 de la Constitución Española el Titulo VIII usa un termino neutro: primero se opto por “Territorios Autónomos” (de inspiración Alemana) para pasar el de Comunidades Autónomas que Unifica: Regiones y Nacionalidades. Así se da un principio de igualdad de todas las Comunidades Autónomas. La igualdad no fue establecida como punto de partida del proceso autonómico. Se establecieron 2 tipos de Comunidades Autónomas. De todos modos el articulo 148.2 de la Constitución Española pone la igualdad como punto de llegada. La igualdad no implica uniformidad, pero la constitución concede el poder de atribuirse todas las competencias que no estén reservadas exclusivamente al estado.
La posibilidad de asumir las máximas competencias por las distintas comunidades hizo que la diferenciación entre Región/Nacionalidad pasase a segundo plano.
2. Los principios de la regulación constitucional
A) PRINCIPIO DE UNIDAD ESTATAL
El estado regional es una variedad del estado unitario, por tanto siendo el estado autonómico un estado regional y no federal el estado es solo 1: España. Artículos 1 y 137. El estado ocupa una posición de supremacía frente a las Comunidades Autónomas.
- Unidad Política- Pertenencia de todas las entidades publicas a un mismo estado ( y lo visto en la lección 1).
- Unidad Jurídica- Constitución como norma de cabecera de todo el Ordenamiento Jurídico. Unidad es distinto de Uniformidad.
Competencias legislativas a favor del estado. Supletoriedad del derecho estatal respecto al de las Comunidades Autónomas y su prevalencia en caso de conflicto con las normas estatales. - Unidad Económica- Cláusula de libre comercio. Competencia exclusiva del estado. La unidad económica se refuerza por constituir el objetivo de la Unión Europea en la que España esta integrada.
B) EL DERECHO A LA AUTONOMIA
El Articulo 2 de la Constitución Española reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades españolas por tanto la constitución considera la Autonomía como el resultado del ejercicio libre de ese derecho por las Regiones y Nacionalidades. Se exige ley orgánica para autorizar un estatuto de autonomía.
La Autonomía no debe ser confundida con Soberanía, pues implica un poder limitado.
Corresponde a los estatutos concretar el alcance de esa autonomía.
C) REGULACION ESTATUTARIA
La constitución la establece como una normativa marco, no coloca al Estatuto en un rango cuasi-constitucional.
Debido a las amplias posibilidades de los estatutos de autonomía se pueden dar lugar a Estatutos excesivamente diversos poniendo en peligro un modelo coherente de estado.
Los Estatutos de autonomía deben contener:
- La denominación de la comunidad
Autónoma. - Delimitación de su territorio.
- Denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
- Competencias asumidas
- Procedimientos de reforma
Los Estatutos aprobados vía Art. 151 tienen mas competencias que los del Art. 143 los cuales luego podrán igualar las competencias: “Principio de Gradualismo Autonómico”.
D) PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
Tiene un significado eminentemente político. Es un principio de lealtad bilateral: Estado- Comunidades Autónomas y viceversa.
Según el Art. 138 C.E. la solidaridad se entiende con un sentido nivelador de las condiciones socioeconómicas de las Comunidades Autónomas. Lograr una progresiva nivelación entre ellas y que en ningún caso existan privilegios.
Como instrumento de su desarrollo: Fondo de Compensación Inter-territorial.
E) PRINCIPIO DE COORDINACION
* (ver Lección 7)
Técnicas para hacerlo efectivo:
a)Orgánicas: Creación de conferencias sectoriales entre el ministro del ramo y los consejeros de las distintas Comunidades Autónomas. La coordinación entre administraciones estatales y Comunidades Autónomas es competencia de los delegados de gobierno.
B)Funcionales: Negociación o participación de las Comunidades Autónomas en las leyes estatales que les afectan
F) PRINCIPIOS DE COOPERACION Y COLABORACION
Se entiende por cooperación: La prestación de ayudas a la gestión de las competencias de otra entidad publica.
Adoptamos formulas similares al federalismo cooperativo alemán.
La cooperación se hace por convenios de dos tipos:
– Los celebrados para la gestión y prestación de servicios propios de las Comunidades
Autónomas que requieran la previa comunicación a las cortes generales.
– Los demás supuestos de cooperación que precisen autorización de las cortes generales.
La LPC prevé 3 tipos de convenios:
- Los que instrumentan los acuerdos que adopten las conferencias sectoriales.
- Los de colaboración.
- Los protocolos generales.
II. ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
1. Determinaciones Constitucionales
(Lección 4)
Al principio algunos autores señalaron que las asambleas legislativas solo podían crearse en las Comunidades Autónomas que aprobaron su Estatuto por la vía del Art. 151 C.E.
Pero las asambleas legislativas se han creado en todas las Comunidades Autónomas sobre la base de que la Constitución no solo no lo prohibe si no que es de esencia a la propia autonomía política.
2. Las Asambleas Legislativas
Son los órganos de representación política de los ciudadanos que integran la población autonómica. Sus miembros se eligen por votación directa, secreta, libre por un sistema electoral proporcional: Sistema D’Hondt según listas presentadas por los partidos políticos. Mandato = 4 años.
En 1991 se reforman los estatutos de autonomía para hacer coincidir en las mismas fechas todas las elecciones autonómicas. Con la exclusión de las Comunidades Autónomas de Estatutos especiales (vía Art. 151) que tienen el poder de disolución de sus respectivas asambleas por el presidente.
Funciones: iguales a las del parlamento. En relación a sus competencias: aprobar Leyes y controlar a los órganos ejecutivos de la Comunidad . Además tienen competencia para designar a los senadores de su Comunidad Autónoma, interponer recursos de inconstitucionalidad o remitir al congreso una proposición de ley.
Las asambleas de Ceuta y Melilla solo tienen potestad reglamentaria en materias de su competencia. Iniciativa legislativa para solicitar al gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir al congreso una proposición de ley.
3. El congreso de gobierno y el presidente
Las mismas que el gobierno de la nación. Función ejecutiva, administrativa y potestad reglamentaria. La asamblea elige de entre sus miembros al presidente. Nombrado por el rey. Elige/cesa a los miembros del consejo de gobierno. Es políticamente responsable.
El presidente representa al estado en la Comunidad Autónoma y a la propia comunidad.
4. El Tribunal Superior de Justicia
Los tribunales son órganos estatales.
Son la ultima instancia judicial en el territorio de la Comunidad Autónoma . Tienen atribuidos los recursos de Casación por infracción de normas autonómicas sin perjuicio de que al Tribunal Supremo corresponda el conocimiento de los recursos de Casación en supuestos de aplicación de normas de Derecho
Estatal.
III. COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
1. Reglas Constitucionales
A) SISTEMAS CLASICOS DE DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS
El primer modelo histórico de distribución de competencias entre estado y otros entes políticamente descentralizados se encuentra en la constitución americana (1787): Sistema de listas– Materias atribuidas al estado federal mas las materias excluidas de la competencia de los estados federados, o que precisan el consentimiento del congreso.
En Italia se recogen en una sola lista las materias de competencias de las regiones de estatuto ordinario, correspondiendo al estado el resto.
El modelo teórico de distribución de competencias en los estados políticamente descentralizados tiende a establecer un sistema de 2 listas: Una recoge competencias exclusivas del estado (En sistemas federales) o de las regiones (sistemas regionales) y otra que recoge las competencias compartidas.
Cláusula de cierre: Otorga al estado las competencias que no correspondan a las regiones.
En materias de competencia compartida la ejecución corresponde a los estados.
B) EL PROCEDIMIENTO DE ASUNCION DE COMPETENCIAS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Las Competencias se determinan por los estatutos. Estos regulan la asunción de competencias en función de la vía de acceso a la autonomía:
- Art. 151- Los estatutos pueden incluir todas las competencias no atribuidas por la C.E. al Estado.
- Art. 143- Solo autoriza las competencias comprendidas en el articulo 148 C.E.
No es incompatible con el principio de igualdad.
“Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el articulo 149”
C) LAS REGLAS DE DISTRIBUCION CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
A) La Constitución regula las competencias del estado, las únicas no asumibles por los estatutos
b) Las materias no atribuidas al Estado por Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus Estatutos.
C) La Cláusula residual de atribución de competencias a favor del Estado
d) Los compromisos internacionales pueden implicar perdidas de competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas.
E) Las competencias se asumen desde la entrada en vigor de los Estatutos
D) LOS LIMITES DE LA ASUNCION DE COMPETENCIAS
a )
Principio de territorialidad
. Las competencias de las Comunidades Autónomas se ejercen en su propio territorio. No pueden ejercer competencias que hubieran de producir efectos en otros lugares del territorio nacional.
b) El interés nacional y el interés autonómico. Las Comunidades Autónomas tienen garantizada su autonomía para gestionar sus propios intereses. Y el Estado tiene atribuida constitucionalmente la gestión de los interés nacionales, cuando se cruzan los dos son los nacionales los que prevalecen.
2. Las competencias estatales del articulo 149 CE
A) LA CLASIFICACION DE LAS COMPETENCIAS ESTATALES
La mayor parte de las competencias de este precepto son compartidas por cuanto el Estado, en la mayoría de las materias no tiene atribuida la totalidad de las facultades de legislación y ejecución correspondiendo parte a las Comunidades Autónomas.
B) LAS MATERIAS DE COMPETENCIA ESTATAL
a) Derechos y deberes fundamentales: Garantía de igualdad de los españoles y ejercicio de los derechos y libertades publicas, nacionalidad, convocatoria consultas populares por vía de referéndum.
B) Inmigración, emigración, extranjería y asilo
c) Funciones históricamente propias de los estados: Relaciones internacionales, defensa, justicia, policía (sin perjuicio de las competencias que en esta materia puedan asumir las Comunidades Autónomas)
D) Regulación jurídica del ordenamiento español
E) Materias económicas; Hacienda
F) Pesas, medidas y hora oficial
g)Transportes: Puertos, señales marítimas, trafico aéreo, transito, servicio meteorológico, ferrocarriles (que circulen por mas de una comunidad)
H) Comunicaciones: Correos y telégrafos
I) Aguas, minas y energía: Concesión de los recursos y su aprovechamiento
J) Materias culturales y académicas
K) Sanidad & Seguridad Social
L) Obras publicas de interés general
La Constitución precisa en cada materia si es exclusiva o compartida. Si se le atribuye al Estado legislación sobre una materia esto comprende cualquier potestad legislativa sobre esa materia.
3. Las técnicas de alteración de la distribución de competencias entre el estado y las Comunidades Autónomas
La efectividad de estos sistemas no puede establecerse desde los propios estatutos de autonomía.
Estas técnicas se regulan en el art. 150 CE:
a) Art. 150.1- Las Cortes podrán atribuir a todas o alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para si mismas normas legislativas.
b) Art. 150.2- El estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación
IV. LA ADMINISTRACION AUTONOMICA
1. Estructura general de las Administraciones autonómicas
Las Administraciones autonómicas dotadas de personificación jurídica se regulan por las correspondientes leyes autonómicas.
El Consejo de Gobierno se regula por los estatutos, sus competencias administrativas se recogen en las leyes autonómicas.
Organos unipersonales: Presidente, Vicepresidente (no previsto en todos los estatutos de autonomía) y los Consejeros (similares a los Ministros), Viceconsejeros (llamados también según el sitio: Secretarios generales) y Directores Generales.
Los demás órganos de la Administración autonómica son similares a los de la Administración estatal.
Algunas Comunidades Autónomas han creado también su propio órgano consultivo. Si no existe se debe de seguir informando al Consejo de Estado.
2. La Administración periférica de las Comunidades Autónomas
La mayoría de las Comunidades Autónomas han conservado como Administración periférica la transferida a este mismo nivel por el Estado. Algunas han creado la figura de un Delegado de la Comunidad en la Provincia, con la misión de realizar funciones de dirección de los servicios autonómicos en la Provincia.
Las Comunidades Autónomas mediante ley podrán transferir o delegar competencias de la Comunidad a las Diputaciones provinciales.
Algunas han incluido a municipios con determinada población entre las entidades locales que pueden recibir este tipo de transferencias o delegaciones.
3. LaAdministración de las Comunidades Autónomas Uniprovinciales
Las Comunidades Autónomas uniprovinciales han asumido, en virtud de sus Estatutos, la representación, gobierno y administración de la Provincia correspondiente. Y, en consecuencia, han asumido todas las competencias, funciones, bienes, derechos y obligaciones y recursos de las Diputaciones Provinciales.
Lógicamente, las Comunidades uniprovinciales carecen de una Administración periférica a nivel provincial. Sin embargo, esta justificada la creación de comarcas como entidades locales.
V. RELACIONES DEL ESTADO CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
1. Principios
Las relaciones entre Estado y Comunidades Autónomas no será en ningún caso de Tutela. Esta excluido cualquier control a priori, genérico o de simple oportunidad, sobre la actividad de las Comunidades Autónomas.
La autonomía de las Comunidades no se identifica con soberanía.
La actividad de las Comunidades Autónomas como la de cualquier otra entidad publica, esta sometida a la Constitución (Art. 9.1) y al resto del Ordenamiento Jurídico. La Constitución establece los cauces generales de control de esa actividad autonómica en paralelo a lo previsto para la del propio Estatuto, señalando en el Articulo 153 que tal control se ejerce:
a) Por el Tribunal Constitucional, en lo relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
B) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias
C) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario
Estos controles son generales para todas las Entidades publicas incluido el Estado. Otros controles mas específicos sobre la actividad de las Comunidades Autónomas se encomiendan al gobierno o a las Cortes Generales. Aunque como regla los controles del ejecutivo deben ejercerse con la autorización de las Cortes o de alguna de las Cámaras.
La Constitución atribuye al Estado la garantía de los interés generales lo que le da competencias extraordinarias de intervención sobre las Comunidades Autónomas.
Además las relaciones se desarrollan conforme a los principios de coordinación, colaboración y cooperación.
2. Supuestos y técnicas de control e intervención estatal en el ámbito de competencias de las Comunidades Autónomas
A) CONTROLES SOBRE EL EJERCICIO DE COMPETENCIAS ESTATALES TRANSFERIDAS O DELEGADAS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
– Por las Cortes Generales- En los casos que prevean las leyes que atribuyan a las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal.
– Por el Gobierno- Previo dictamen del Consejo de Estado, sobre el ejercicio de funciones delegadas a las que se refiere el Art. 150.2 CE.
B) LAS LEYES DE ARMONIA: SIGNIFICADO. Leyes que establecen los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a las competencias de estas, cuando así lo exija el interés general.
C) CONTROL ESTATAL POR ATENTAR LA ACTIVIDAD AUTONOMICA AL INTERES GENERAL DE ESPAÑA Y MEDIDAS EXTRAORDINARIAS DE INTERVENCION.
Supuesto en el que la Comunidad Autónoma incumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes impongan o que actúe de forma que atente gravemente contra el interés de España.
El Gobierno requerirá al presidente de la comunidad que acate las leyes o cese en su actividad contraria al interés general. Si el requerimiento no es atendido podrá adoptar medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del interés general. Se exige aprobación previa de la mayoría absoluta del Senado.
3. Los conflictos de competencia
Se resuelven por el Tribunal Constitucional.
– Conflicto Positivo– Cuando las dos entidades se creen competentes para resolver un asunto.
– Conflicto Negativo– Decidir quien es competente cuando ambas se declaran incompetentes.
La sentencia contiene una doble decisión: Declara quien es el titular de la competencia y anula la norma o el acto que origino el conflicto.
Los conflictos pueden ser planteados por el Gobierno o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y si son negativos también por cualquier particular. Los conflictos positivos se plantean previo requerimiento a la otra entidad para que revise la disposición que motiva el conflicto. El Gobierno podrá formalizarlo directamente ante el Tribunal Constitucional.
En los conflictos negativos planteados por la persona interesada, deberá haber agotado previamente la vía administrativa ante la Entidad que juzgaba competente y dirigirse posteriormente al Gobierno o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, si estos guardan silencio podrá plantear al conflicto ante el Tribunal Constitucional.