II. Elaboración del Proyecto y Remisión a Cortes. Aprobación del Presupuesto. Elaboración del Proyecto de Ley de PGE
La elaboración del Presupuesto se realiza en dos momentos. En un primer momento se lleva a cabo la preparación e impulso, y en un segundo momento se realiza la elaboración en sentido estricto (a cargo del Gobierno). A continuación, se detallan las fases del proceso de elaboración de los PGE:
1. Fase Gubernamental (Gobierno)
El Ministerio de Economía y Hacienda (MEyH) fija, en primer lugar, el objetivo de estabilidad y la cifra máxima de gasto antes de elaborar el Proyecto de Presupuesto. Este objetivo se establece para un ciclo de tres años, con previsión de ingresos y gastos.
La elaboración de la Ley de PGE se regula a través de un proceso que se encuentra en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda (orden anual).
Comisión de Política de Gasto
Para preparar la Orden, el MEyH nombra la Comisión de Política de Gasto, que fija directrices para la distribución del gasto:
- Aprueba criterios de elaboración de propuestas de presupuesto, límites, prioridades, etc.
- Tendrán en cuenta los créditos plurianuales.
Otras Comisiones
Además, se crean otros tipos de comisiones:
- Comisión de Análisis de Programas: Analizan programas de gasto, sus objetivos y hacen previsión del coste.
- Comisión de Ingresos: Estiman ingresos y determinan los beneficios fiscales de los tributos estatales.
Elaboración de Anteproyectos Parciales
Fijadas las directrices, cada Ministerio y otros órganos del Estado preparan propuestas parciales de presupuesto y se envían al MEyH:
- El Anteproyecto del Presupuesto de Seguridad Social lo prepara el Ministerio de Trabajo.
- El Presupuesto de Ingresos de la AGE (Administración General del Estado) lo prepara el MEyH.
Todos los anteproyectos parciales tienen que remitirse al MEyH antes del 1 de mayo. Posteriormente, el MEyH envía el Anteproyecto GLOBAL de Ley de PGE al Gobierno para que lo apruebe. Este anteproyecto no tiene por qué coincidir con los anteproyectos parciales y suele haber negociaciones entre Hacienda y los demás ministerios que implican cambios.
Remisión a Cortes
Existen Comisiones Presupuestarias (una en cada departamento) para preparar los programas presupuestarios.
El Gobierno recibe el anteproyecto y, antes del 1 de octubre (plazo establecido en el artículo 134.3 de la CE), tiene que acordar la remisión del Proyecto de Ley de PGE al Congreso.
Existe, por lo tanto, una obligación política (los retrasos no conllevan sanción jurídica), aunque en periodos electorales se han producido incumplimientos en el plazo.
El Proyecto de Ley que llega a Cortes se acompaña de documentación complementaria:
- Memorias explicativas de los programas de gasto.
- Anexos con gastos plurianuales.
- Cuentas y balances de la Seguridad Social.
- Estados consolidados de los presupuestos.
- Informe económico-financiero.
- Liquidación de los presupuestos del año anterior.
Los PGE están tres meses en Cortes (octubre, noviembre y diciembre): normalmente, dos meses en el Congreso y veinte días en el Senado.
2. Fase Parlamentaria: Congreso de los Diputados
En la Mesa del Congreso se comprueba si la documentación está completa. Si no lo está, se rechazan los presupuestos.
Una vez recibido, el proyecto se publica en el BOE para que los grupos parlamentarios y diputados puedan presentar enmiendas (plazo de 15 días).
Tipos de Enmiendas
En cuanto a las enmiendas, se debe diferenciar entre:
- Enmiendas a la totalidad: Solo las pueden presentar grupos parlamentarios e implican la devolución del proyecto al Gobierno.
- Enmiendas al articulado: Buscan suprimir, modificar o añadir. Proponen una redacción alternativa.
- Enmiendas al estado de autorización de gastos: Proponen una redacción alternativa.
Tramitación en Comisión y Pleno
Si hay enmiendas a la totalidad, se debaten en el Pleno. Si no las hay o si se rechazan, el proyecto se envía a la Comisión de Presupuestos.
- La Comisión prepara un informe donde se indica si hubo o no enmiendas.
- El informe se discute en la Comisión y, después del debate, se aprueba un dictamen.
- El dictamen se envía al Pleno para el debate final.
En el debate final, si el Proyecto es aprobado por el Pleno del Congreso, el Presidente del Congreso lo envía al Presidente del Senado (junto con la documentación).
3. Fase Parlamentaria: Senado
El Senado puede aprobar el Proyecto íntegramente, oponer su veto o presentar enmiendas.
En principio, tiene dos meses para hacerlo (en la práctica, veinte días). Una vez recibido, se publica y se hace llegar a los senadores (cuatro días para enmiendas y propuestas de veto). Las propuestas se debaten en la Comisión y el proyecto se envía al Pleno del Senado.
Consecuencias de la Decisión del Senado
- Si se presentan enmiendas: Hay que devolver el proyecto al Congreso para que vote la incorporación de dichas enmiendas.
- Si se veta: Hay que votar el texto en el Congreso de nuevo:
- Para levantar el veto hace falta mayoría absoluta.
- Si no se alcanza, se esperan dos meses y vuelven a votar (es suficiente la mayoría simple para levantar el veto).
- Si no se alcanza en la segunda votación, el proyecto queda rechazado y se debe preparar otro.
4. Aprobación, Publicación y Vigencia
Aprobado el Proyecto de Ley de PGE, este se publica.
Entrada en Vigor
La entrada en vigor no ocurre a los veinte días de su publicación en el BOE, sino:
- El primer día del ejercicio económico (si ha sido aprobado a tiempo).
- Inmediatamente en cuanto sea aprobado y publicado (en caso de prórroga).
Publicación de la Ley de Presupuestos
La publicación de la ley de presupuestos no es completa (de los estados de gasto solo se publica un resumen).
Referencia Jurisprudencial
La STC 3/2003 trató el caso de una ley vasca que aprobaba solo una parte de los créditos incluidos en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma Vasca. El Tribunal Constitucional (TC) dictaminó que, al no publicar el texto íntegro, se vulneraban los principios de seguridad jurídica y publicidad.