Concepto de Acto Administrativo

En sentido genérico, podemos concebir el acto administrativo como una declaración unilateral y ejecutoria de la Administración en la que se concreta el ejercicio de una potestad atribuida a la misma por una norma. A partir de esta definición, las diferentes doctrinas han ido evolucionando de manera distinta el concepto de acto administrativo. Por ejemplo, en Alemania, país en el que dicho concepto es mucho más restrictivo que en España o Francia, además de venir regulado en la ley.

Para nosotros, a falta de una definición legal de acto administrativo, diremos que es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Es la forma más común que tiene la Administración a la hora de manifestarse, no tiene carácter normativo y con su cumplimiento se agotan, por lo que son independientes; es decir, si se diesen casos similares, se deberán dictar nuevos actos administrativos.

Conviene aclarar tres aspectos importantes:

• Pese a que lo normal sea que los actos administrativos se impugnen ante la jurisdicción contencioso-administrativa, hay actos administrativos que responden ante otros órdenes jurisdiccionales y también esa jurisdicción conoce procesos que no sean actos administrativos.
• El carácter unilateral del acto administrativo no impide que en ocasiones haya actos administrativos que integren un contrato entre la Administración y un particular.
• La fuerza expansiva del acto administrativo es tal que incluso los procedimientos que regulan un concurso de voluntades entre la Administración y los administrados se componen básicamente de actos administrativos.

Clases de Actos Administrativos

La doctrina y la legislación clasifican los actos administrativos atendiendo a diversos criterios:

Actos Simples y Complejos

El acto simple es aquel que procede de un único órgano, y el acto complejo es aquel en el que concurren las declaraciones de dos o más órganos. En estos últimos, los vicios de la declaración de uno de los órganos afectan a la validez del conjunto del acto.

Actos Necesitados de Colaboración o de Aceptación del Particular

Incluiremos en esta clasificación tanto los actos que para producirse requieren la previa petición particular como aquellos que, una vez dictados, precisan de la aceptación por parte del administrado.

Actos Generales y Singulares (con referencia a los Actos Plurimos)

Según se dirijan a una pluralidad indeterminada de destinatarios o a un sujeto o sujetos concretos, los actos son generales o singulares, respectivamente. En estos últimos, al estar los destinatarios determinados, los actos deben notificarse, mientras que los actos generales requieren ser publicados. Los actos plurimos son aquellos actos singulares que aparecen reflejados en una misma relación o publicación, pero que conservan su vida jurídica diferenciada al tratarse no de un solo acto, sino de varios independientes (Art. 36.3 LPAC).

Actos Internos y Externos

Los actos internos son los que agotan su eficacia en el interior de la organización administrativa y abarcan una serie muy variada de actos. Los actos externos son aquellos que tienen efectos fuera de la Administración, es decir, afectan a ciudadanos, inciden sobre la relación de servicios del funcionario o son recurribles.

Actos Favorables y Desfavorables o de Gravamen

Los actos favorables benefician de cualquier forma al administrado, otorgándole un derecho o liberándole de un deber o limitación desventajosa. Por el contrario, los actos desfavorables o de gravamen reducen el patrimonio o círculo vital del administrado, cargándole de obligaciones y prohibiciones, privándole de algún derecho o imponiéndole sanciones. Esta distinción tiene consecuencias jurídicas importantes:

• Los actos de gravamen deben estar motivados.
• Los actos de gravamen son más fácilmente revocables por la Administración que los favorables.
• Los actos favorables, excepcionalmente, pueden ser retroactivos.
• Los actos de gravamen necesitan generalmente basarse en preceptos de rango legal.

Sin embargo, a veces no es fácil adscribir los actos a una u otra categoría. Incluso, al igual que en la doctrina alemana, se habla de actos de doble efecto. Se distinguen dos tipos:

• Actos administrativos con efectos frente a terceros de distinto signo a los que produce en su destinatario directo (Ej.: licencia de obra para un particular que le beneficia a él, pero perjudica a sus vecinos).
• Actos administrativos con efecto mixto, que producen a la misma persona a la vez efectos beneficiosos y perjudiciales (Ej.: se le impone una sanción menor de la que le correspondería).

Actos Decisorios y No Decisorios

Los actos decisorios son fundamentalmente las resoluciones, es decir, aquellos actos que encierran una declaración de voluntad dirigida a un sujeto en la que se define ejecutoriamente una situación jurídica individualizada de dicho sujeto o de la Administración respecto de ellos. Por el contrario, los actos no decisorios se relacionan con aquellos actos que tienen carácter informativo o acreditativo. Los actos decisorios, en particular las resoluciones, son impugnables automáticamente.

Actos Resolutorios y de Trámite (incluyendo Actos de Trámite Cualificados)

Los actos resolutorios son los que ponen fin a un procedimiento administrativo. Los actos de trámite son aquellos que se van enlazando en el procedimiento administrativo y que son instrumentos que sirven para producir la resolución final del procedimiento. La clasificación es importante porque, como norma general, son recurribles autónoma y directamente las resoluciones, pero no lo son los actos de trámite, pudiendo ser sus defectos alegados por los interesados para su consideración en la resolución final e igualmente recurrir la resolución como argumentos para conseguir la anulación de la misma. Sin embargo, la LPAC y la LJCA reconocen que ciertos actos de trámite pueden ser recurridos automáticamente.

Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa y Actos que No Ponen Fin a Tal Vía

Sabiendo que las Administraciones tienen, en general, una estructura jerárquica, diremos que un acto administrativo pone fin a la vía administrativa cuando es la declaración del órgano al que, dentro de esta estructura jerárquica, le corresponde decir la última palabra de la Administración en ese asunto. No pone fin a la vía administrativa si el asunto proviene de un órgano al que no le corresponde esa última palabra de la Administración en ese asunto, lo que está atribuido a alguno de sus superiores jerárquicos.

La consecuencia de la distinción entre estos actos es que solo cabe interponer recurso contencioso-administrativo contra actos que pongan fin a la vía administrativa. No es que el asunto de los actos que no ponen fin a dicha vía no pueda llegar alguna vez al contencioso, pero no hasta que no se pronuncie aquel órgano que tiene la última palabra de la Administración en ese asunto. Primeramente, deberán ser objeto de un recurso administrativo (Recurso de Alzada) para que se pronuncie un superior jerárquico de quien dictó el acto, y la resolución de ese recurso de alzada, dictada por ese órgano superior, ya sí podrá ser recurrida al contencioso.

Pese a esto, a los interesados en actos que ponen fin a la vía administrativa se les da dos opciones: interponer directamente el recurso contencioso o interponer antes el recurso de reposición. Los actos que ponen fin a la vía administrativa se encuentran recogidos en el Art. 114 LPAC y son:

• Las resoluciones de recursos de alzada.
• Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el Art. 112.2 LPAC.
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la condición de finalizadores del procedimiento.

Destacar que las resoluciones de recursos de alzada ponen fin a la vía administrativa, por lo que contra ellas sí cabrá recurso contencioso-administrativo.