Estructura de la Administración Pública: Órganos y Unidades

Diferencias Clave entre Órganos y Unidades Administrativas

La Administración Pública, entendida como una organización social (un conjunto de medios materiales y personales), está dotada de personalidad jurídica y estructurada en unidades funcionales abstractas que distribuyen sus funciones: los órganos y las unidades administrativas.

Es fundamental distinguir entre ambos. La diferencia principal radica en la capacidad de imputación jurídica, es decir, la capacidad para vincular externamente a la Administración Pública a través de sus actos.

• Un órgano administrativo posee la competencia para expresar externamente la voluntad de la Administración Pública a la que pertenece.
• Una unidad administrativa, en cambio, no tiene competencia externa.

Esta distinción obedece a la capacidad de la propia Administración para generar vínculos jurídicos. Para ilustrarlo, consideremos el ejemplo de los profesores en una universidad: algunos son adjuntos (unidades) y otros principales (órganos). Si un profesor agrede a alguien, el interés de la denuncia recaería en la Administración (por ejemplo, la UPO), y no directamente en el profesor como individuo con capacidad de vincular a la institución.

Definiciones y Características

• Unidades Administrativas: Son los elementos básicos de las estructuras orgánicas y carecen de competencia externa. Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla (personas físicas) vinculados funcionalmente por razón de su cometido. Este personal, normalmente laboral, no vincula directamente a la Administración.
• Órganos Administrativos: Son unidades administrativas a las que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros, es decir, con competencia externa. Están desempeñados por una (órganos unipersonales) o varias personas físicas (órganos colegiados), que son los titulares de los órganos. Si son colegiados, deben estar compuestos por un mínimo de tres personas. Este personal, normalmente, es funcionario.

Funciones y Provisión de Puestos

• Funciones:
  • Los órganos administrativos tienen asignadas funciones decisorias; resuelven y emiten resoluciones (ad extra, es decir, con efectos externos).
  • Las unidades administrativas tienen asignadas funciones de apoyo y asistencia a los órganos administrativos; emiten actos de trámite (ad intra, es decir, con efectos internos).
• Provisión de Puestos:
  • Los puestos en los órganos administrativos están cubiertos por autoridades y cargos públicos (la clase política). La provisión de estos puestos obedece a una designación por el titular de otro órgano o a un proceso de elección.
  • Los puestos en las unidades administrativas están cubiertos por personal profesional al servicio de las Administraciones Públicas, es decir, funcionarios públicos. La provisión de estos puestos obedece a una selección pública en atención a los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 CE).

Clases de Órganos Administrativos

Los órganos administrativos pueden clasificarse desde diferentes perspectivas:

Desde un Punto de Vista Funcional

• Órganos Activos o de Gestión: Son los que operan en el día a día y tienen poder de decisión.
• Órganos Consultivos: Son órganos internos de la Administración que asisten y asesoran a los órganos activos o de gestión.
• Órganos de Control: Son aquellos que conocen y resuelven recursos, reclamaciones, entre otros.

Desde un Punto de Vista Territorial

• Órganos Centrales: Aquellos cuya competencia se extiende a todo el ámbito territorial de la Administración (ejemplo: un vicerrectorado).
• Órganos Periféricos o Territoriales: Aquellos cuya competencia se limita a una parte del territorio (ejemplo: la Fundación Universidad Pablo de Olavide, que gestiona becas en un ámbito específico).

Desde un Punto de Vista Estructural

• Órganos Unipersonales: Aquellos desempeñados por una única persona física.
• Órganos Colegiados: Aquellos desempeñados por varias personas físicas, con un mínimo de tres miembros (ejemplos: el Consejo de Gobierno, el Pleno del Ayuntamiento o el Parlamento).

Principios Organizativos de la Administración Pública

La Potestad Organizatoria de las Administraciones Públicas

La potestad de organización es una potestad administrativa que confiere a la Administración Pública la facultad de autoorganizarse dentro de los límites establecidos por la ley.

Esta potestad se manifiesta en la capacidad de la Administración Pública para estructurar su organización (manifestación estructural) y gestionar los medios a su servicio (manifestación funcional), con el objetivo de cumplir de la manera más eficaz (principio de eficacia, art. 103.1 CE) sus fines, que son el servicio a los intereses generales (art. 103.1 CE).

Ejemplo: Si en la Universidad Pablo de Olavide (UPO) la gestión de los alumnos de licenciaturas no cumple los fines o no es operativa, la UPO podría solicitar un cambio estructural para descentralizar esa secretaría y mejorar la eficacia.

La potestad de organización es una potestad administrativa discrecional, aunque siempre sujeta a los límites establecidos por la ley.

El Principio de Descentralización

La descentralización implica la transferencia de competencias de una Administración Pública a otra Administración Pública. Opera hacia fuera de la Administración Pública, a diferencia de la desconcentración, que opera hacia dentro de la misma Administración.

• Descentralización Territorial: Opera entre Administraciones Públicas territoriales o generales.
• Descentralización Funcional: Opera de una Administración Pública territorial o general a una Administración Pública especializada o institucional, y tiene un carácter técnico, guiada por los principios de eficacia y objetividad.

El Principio de Jerarquía

El principio de jerarquía establece que los distintos órganos y unidades se relacionan entre sí siguiendo una organización piramidal, con vínculos de supra y subordinación.

El Principio de Coordinación

El principio de coordinación exige que los distintos órganos y unidades administrativas actúen en armonía, evitando solapamientos y disfunciones.

Ejemplo: La Constitución estadounidense no establece explícitamente este principio, ya que su sistema es federal, lo que puede llevar a que cada estado actúe de forma independiente, como se observa en la existencia de la pena de muerte en algunos estados.