EL SERVICIO PÚBLICO

El servicio público está estrechamente ligado al grado de intervención del Estado. Históricamente surge en Francia, a partir de la Revolución francesa, no tanto por obra directa del legislador, sino por la interpretación de la jurisprudencia, especialmente con el célebre caso Agnès Blanco. Posteriormente, las grandes infraestructuras del transporte y el avance de nuevas prestaciones produjeron una expansión del servicio público, apareciendo también los monopolios naturales con empresas públicas. Sin embargo, a finales del siglo XX, los servicios públicos comenzaron a perder protagonismo en Europa, lo que provocó la liberalización de determinados sectores.

1. El concepto de servicio público

Puede entenderse desde una doble perspectiva:

• Perspectiva material: Comprende “aquellas actividades cuya finalidad es prestar una utilidad necesaria para el normal desenvolvimiento de la vida social”.
• Perspectiva formal: Existe servicio público cuando “el Estado asume el deber y la responsabilidad de garantizar su prestación regular y correcta a los ciudadanos, bien realizándola por sí o asegurando su realización por terceros”.

La STS de 24 de octubre de 1989 lo define como “una forma de actividad cuya titularidad ha sido reservada en virtud de una ley a la Administración para que esta la reglamente, dirija y gestione, en forma directa o indirecta, y a través de la cual se presta un servicio al público de forma regular y continua”.

De ello se deducen tres ideas esenciales:

1. Titularidad pública: La titularidad del servicio es pública, con independencia de la actividad de que se trate. Esto no significa que la gestión deba corresponder siempre a la Administración, pues cabe la gestión indirecta por el sector privado.
2. Objetividad y esencialidad: Los servicios públicos se integran por actividades esenciales cuya prestación se atribuye a la Administración para garantizar su continuidad, universalidad y acceso igualitario.
3. Sometimiento al Derecho Administrativo: El servicio público queda sometido a esta rama del Derecho, sin perjuicio de que determinados aspectos puedan someterse al Derecho privado cuando la gestión indirecta se realice a través de particulares.

2. Clases de servicios públicos

• Económicos y no económicos: Referidos a actividades mediante las que la Administración garantiza que todos los ciudadanos accedan en condiciones de igualdad a prestaciones básicas de carácter asistencial o social (educación, sanidad, asistencia social).
• Régimen de monopolio o de concurrencia: Según admitan o no varios prestadores; por ejemplo, educación y sanidad frente a estancos de tabaco o administradores de lotería.
• Universales o singulares: Los universales se prestan al conjunto de ciudadanos (alumbrado, gestión de residuos); los singulares se prestan individualizadamente previa solicitud (educación).
• Propios e impropios: Los propios son encomendados directamente por el ordenamiento a la Administración (publicatio). Los impropios son prestados por particulares en régimen concurrencial, donde la Administración solo reglamenta y somete el ejercicio a autorización previa (farmacias, taxis).
• Territoriales: Pueden ser estatales, autonómicos o locales, según la Administración titular.

3. Creación y garantías

España debe garantizar servicios públicos esenciales. El art. 128.2 CE permite ampliar el círculo de servicios públicos al reconocer la iniciativa pública en la actividad económica y permitir la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales mediante ley. Como el servicio público restringe la libertad de empresa, nunca puede bastar un reglamento para establecer un servicio nuevo.

Sus garantías principales son:

• Igualdad: Acceso en condiciones no discriminatorias.
• Continuidad: Prestación regular, lo que justifica el establecimiento de servicios mínimos frente al derecho de huelga.
• Accesibilidad: Gratuidad o contraprestaciones económicas asequibles.

4. Las modalidades de gestión

Existen dos grandes formas cuya elección es, en principio, una decisión político-administrativa libre, salvo en servicios que impliquen ejercicio de autoridad (Justicia o Defensa), que nunca pueden ser indirectos.

A. Gestión Directa

La Administración titular realiza la actividad. Presenta dos modalidades:

• Centralizada: Prestada por la propia estructura (ministerios, consejerías).
• Descentralizada: Creación de una persona jurídica específica para el servicio.

B. Gestión Indirecta

Regulada por la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP), supone encomendar la prestación a una sociedad privada o mixta.

• Contrato de concesión de servicios (arts. 284 y ss.): El particular asume el riesgo y ventura. Requiere que la actividad sea explotable económicamente y que se haya establecido previamente su régimen jurídico. La Administración conserva poderes de policía (control y supervisión).
• Contrato de servicios (arts. 308 y ss.): El prestador no asume el riesgo de explotación; su beneficio proviene del precio abonado por la Administración.

El concesionario tiene obligaciones como la continuidad, el buen orden del servicio, indemnizar daños a terceros y respetar la no discriminación. Como derecho principal, percibe las tarifas, que tienen naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario. Al finalizar el plazo, el servicio revierte a la Administración.

LA REGULACIÓN ECONÓMICA

La regulación económica es una técnica propia del modelo de Estado regulador. Surge tras la liberalización europea iniciada en los años setenta. El Estado deja de ser gestor directo o monopolista para convertirse en garante del interés general mediante la ordenación y supervisión.

1. Autoridades Administrativas Independientes (AAI)

Para evitar la delegación de potestades de autoridad en entidades privadas (prohibido por el TJUE en los casos Meroni y Romano), se crean las AAI. Son entidades de derecho público con personalidad jurídica propia y independencia funcional reforzada respecto al Gobierno.

En España, su marco común es la Ley 40/2015 (art. 109). Ejemplos destacados son la AEPD, CNMC, CNMV y el Consejo de Seguridad Nuclear.

2. Independencia y controles

La independencia se garantiza mediante tres técnicas:

1. Legitimidad de origen: Nombramiento de directivos entre personas de reconocido prestigio, a menudo con intervención parlamentaria (el Congreso puede vetar en la CNMC).
2. Inamovilidad: Causas de cese tasadas (delito, incapacidad, incumplimiento grave). Los mandatos suelen superar la duración de la legislatura y se prohíbe la reelección.
3. Autonomía financiera y de personal: Patrimonio propio y procesos de selección independientes.

A pesar de su autonomía, están sometidas al control judicial (contencioso-administrativo), legislativo (informes y comparecencias) y ejecutivo (nombramientos limitados).

3. Competencias de las AAI

Tienen funciones administrativas y, en ocasiones, potestad reglamentaria (como las circulares vinculantes de la CNMC). Entre las principales destacan:

• CNMC: Garantiza la competencia efectiva y supervisa sectores como energía, telecomunicaciones y transportes.
• CNMV: Supervisa los mercados de valores y protege a los inversores.
• AIReF: Vela por la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE).
• AEPD: Supervisa la normativa de protección de datos.

4. Técnicas de regulación

• Regulación horizontal: Ordena las relaciones entre operadores para garantizar la libre competencia (acceso a redes, interconexión).
• Regulación vertical: Interviene en la relación operador-usuario para garantizar servicios asequibles y de calidad (obligaciones de servicio público).

INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ECONOMÍA

La intervención se articula sobre el orden económico de la UE y el marco constitucional español (Estado social y democrático de Derecho).

1. El orden económico de la Unión Europea

Basado en las cuatro libertades del TFUE:

• Libre circulación de capitales: Supresión de restricciones a movimientos de fondos.
• Libre circulación de mercancías: Prohibición de derechos de aduana y medidas de efecto equivalente (casos Dassonville y Cassis de Dijon).
• Libre circulación de personas: Derecho a residir y trabajar (Acuerdo de Schengen).
• Libre prestación de servicios y establecimiento: Movilidad para empresas y profesionales.

2. Marco constitucional: Estado social e intervención pública

El art. 1.1 CE define a España como un Estado social, lo que implica una intervención activa para lograr la igualdad material. El art. 9.2 CE obliga a los poderes públicos a remover obstáculos que impidan la libertad e igualdad. Los ámbitos de intervención se detallan en los principios rectores (arts. 39 y ss. CE).

3. Derecho de propiedad e intervención administrativa

El art. 33 CE reconoce la propiedad privada, pero su función social delimita su contenido. El art. 128.1 CE subordina toda la riqueza al interés general.

Medios de intervención:

• Limitaciones y servidumbres: Restricciones generales o concretas por ley.
• Deber de contribuir: Sistema tributario basado en la capacidad económica y progresividad (art. 31 CE).
• Expropiación forzosa (art. 33.3 CE): Privación de bienes por utilidad pública mediante indemnización (justiprecio) y procedimiento legal. Incluye el derecho de reversión.

4. Libertad de empresa y potestades administrativas

El art. 38 CE reconoce la libertad de empresa, pero limitada por la planificación y las exigencias de la economía general. La Administración actúa mediante:

• Potestad reglamentaria: Normas y autorizaciones.
• Potestad expropiatoria: Intervención intensa sobre la propiedad.
• Potestad de fomento: Ayudas y subvenciones.
• Potestad sancionadora: Control de la legalidad y corrección de infracciones.