Valentín Letelier: Orígenes y Conceptos Clave de la Administración Pública

Distinción entre Administración y Gobierno

Para comprender el pensamiento de Letelier, es fundamental diferenciar, dentro de la Administración del Estado, sus elementos políticos de los administrativos. Es importante contextualizar que Letelier, siendo abogado, escribe este texto desde esa perspectiva, por lo que relaciona recurrentemente la Administración Pública (AP) con el Derecho Administrativo.

Según el autor, el estudio de la AP se torna confuso en cuanto no existe consenso sobre los reales alcances del término. Para algunos, involucra toda la actividad del Estado, excluyendo solamente la legislativa; mientras que para otros, la AP es en sí un todo que incluso se confunde con el Gobierno.

En un paralelo entre administración pública y privada, el autor menciona que, en la AP, en cuanto a su gestión, el alcance del término no tiene mayor diferencia: administrar en el sentido llano del término. Sin embargo, en las Ciencias Políticas existe, desgraciadamente, una mezcla entre administración y Gobierno. En una cita de Ducrocq, se menciona que él separa el Poder Ejecutivo en administración, gobierno y justicia, dando a entender, como otros politólogos, que la administración es parte del ejecutivo y depende de él.

Es erróneo asociar o establecer una función determinada a un organismo en particular, ya que en la AP existe la promiscuidad funcional: muchas funciones son realizadas por varios servicios, aunque con fines diferentes.

¿Cuál es la diferencia entre administrar y gobernar? Gobernar hace referencia a cumplir los fines políticos del Estado, como la soberanía o imprimir un color político a la República (liberal, radical o conservador), ejerciendo autoridad. Por ello, las órdenes o directivas impuestas a la administración también corresponden al gobierno. Mientras que Administrar es servir, ejecutar y aplicar las directrices emanadas del gobierno.

Génesis de la Administración Pública

Aquí se menciona que el Estado nace de la necesidad de la defensa y la guerra. Por ello, no es de extrañar que la institucionalidad de los primeros pueblos fuera con un fin netamente militar, derivando luego en estados autócratas. La génesis de la administración está, por tanto, supeditada a la organización política.

Es importante mencionar que Letelier sostiene que la AP no es responsable de sus actos ante la sociedad, ya que esta ejecuta lo que la política indica.

La Administración, a pesar de estar supeditada a la organización política, a su vez, codifica las necesidades sociales y les da respuesta. Por ello, se dice también que un pueblo no puede tener ni servicios ni instituciones administrativas que sean superiores a su cultura y que no respondan a verdaderas necesidades sociales. En este sentido, Letelier observa que Chile no tiene el nivel de desarrollo de naciones europeas o del primer mundo.

Sistemas de Provisión de los Cargos Públicos

La administración basa su provisión en la igualdad de oportunidades, es decir, no deben existir discriminaciones arbitrarias, sin ir en detrimento de la cooptación, que es la selección en base a ciertos criterios mínimos. (El texto original menciona “Sistema de suerte” aquí, lo cual parece una aclaración o un ejemplo de cooptación, no un sistema aparte. Se mantiene como parte de la explicación de cooptación para no alterar el contenido).

• Sistema de Sucesión Heredada: El sistema de reclutamiento más primitivo.
• Sistema de la Venalidad: Consiste en ceder los cargos públicos al mejor postor entre los interesados que cumplen determinados requisitos establecidos por las leyes.
• Sistema Electivo: Aquel en que el elegido era antiguamente seleccionado por aclamación, y en los tiempos modernos, mediante una votación.
• Sistema Nominativo: Aquel en el que el titular actual designa a una persona para un cargo específico, delegando en ella una parte de la responsabilidad que le corresponde.

A lo largo de la historia, se aprecia que los Estados combinan distintos modos de provisión. En la práctica, ningún estado ha sido, o es, tan autocrático ni tan plutocrático como podría serlo en la teoría, pasando por sus variantes.

Diversificación de Funciones en la Administración Pública

No es de extrañar que, en la génesis de la AP, los primeros líderes fueran aquellos que, provenientes de la guerra y líderes militares, recibieran en señal de honra el liderazgo de las instituciones. A medida que estos fueron demostrando cierta ineficiencia, o en tiempos de paz no cumplían con el principal rol que demandaba su investidura, fueron los civiles quienes fueron adquiriendo, mediante los distintos medios de provisión, a su cargo la función pública.

Gratuidad Primitiva de los Cargos Públicos

A pesar de lo que muchos puedan pensar, en las AP primitivas, la función pública era Ad Honorem. Esto no solo era un mérito de honra, como lo es hasta nuestros tiempos (ya que no cualquiera realiza una actividad que, pudiendo ser remunerada, no lo es, por el mero gusto y satisfacción de realizarla), sino que también se relaciona con el hecho de que, en primeras instancias, las labores eran realizadas por los mismos contribuyentes. La distinción entre quienes debían y no debían pagar se hacía muy engorrosa, además de que instituciones como el Fisco o el Erario son relativamente más modernas.

Los problemas surgen al momento de la exacerbación de la propiedad privada, lo que hace sentir a los ciudadanos que el resguardo de sus propios bienes es más relevante que el resguardo del erario público. Por ello, una tendencia democrática es remunerar a los funcionarios públicos.

Orígenes del Sistema Tributario

Este segmento, en síntesis, aborda los presentes recibidos por parte de las autoridades, en pro de ejercer, mediante la potestad pública, algún beneficio privado.

Orígenes de la Remuneración de los Cargos Públicos

Sea por efecto de las tendencias democráticas, que no se avienen con el régimen de gratuidad, o por efecto de la reacción contra la práctica corruptora de los presentes, los sistemas tributarios se forman siempre y principalmente en virtud de la necesidad de remunerar los cargos públicos.

Bajo esta lógica de remunerar los cargos públicos, en los primeros tiempos, se tendió a disfrazar la remuneración. Esto se hacía en detrimento del deber del ciudadano de servir a su patria sin esperar nada a cambio, más allá de la satisfacción personal. Se recurría a las llamadas indemnizaciones, que consistían en costear los gastos que afectaban el patrimonio privado del funcionario o, incluso, en la capacidad de aumentarlo. No siempre esta indemnización era en dinero; en algunos estados, esta era en bienes, como tierras, etc.

El sentido democrático de la remuneración se explica en que esta iguala tanto a pobres como a ricos en la opción de acceder a los cargos públicos.