Presupuestos Constitucionales del Servicio Público

– El plano constitucional del servicio público ayuda a delimitar la correlación entre el sector público y el privado.

– Planteamiento constitucional dualista:

• Amplia cobertura para la actuación de la Administración (más mandato que posibilidad).
• Posibilita la actuación de la iniciativa privada.

– Reserva de servicio para el sector público requiere:

• Decisión legal expresa (mediante ley).
• Carácter limitado (requiere que el servicio sea considerado esencial).
• Consideración por el legislador en primera instancia, aunque es posible la apreciación del Tribunal Constitucional.

– La reserva de servicio para el sector público supone titularidad pública, pero no monopolio:

• Gestión directa (monopolio público): la Administración titular presta el servicio materialmente.
• Gestión indirecta: la Administración es titular, pero presta el servicio una empresa privada (la Administración fija precios, horarios y demás condiciones del servicio).

– Respecto a los monopolios:

• Monopolio público: admisibles según las circunstancias (necesidad de asegurar una gestión unitaria y bajo control estricto público escrito).
• Monopolio privado (una empresa gestiona el servicio público): admisible e intentado justificar con las diversas inversiones que tiene que realizar el concesionario (adaptar el servicio a nuevas tecnologías).

Servicios Económicos de Interés General

– La competencia en el mercado interior europeo ha forzado la desaparición de rasgos exorbitantes del servicio público tradicional:

• Sustituidos por la iniciativa privada una vez obtenida la autorización administrativa oportuna.
• Se pretende conciliar la libre competencia con el mantenimiento de las obligaciones de servicio público y las exigencias de un servicio universal.

– Influencia comunitaria no uniforme en cuanto al concepto de servicios públicos:

• Actividades nucleares: reservadas al poder público (seguridad y orden público).
• Actividades de prestaciones: no concurren con el mercado competencial (atención a inmigrantes).
• Actividades concurrentes: Europa trata de liberalizarlas como servicios públicos reservados o tradicionales.

– Distinguir así 3 conceptos:

• Servicios de interés general: sujetas a obligaciones del servicio público al ser de interés general.
  • Funciones básicas del Estado (seguridad, justicia).
• Servicios de interés económico general: sujetas a obligaciones específicas del sector público por los Estados Miembros por ser de interés general, siendo además de contenido económico o comercial.
  • Redes de transporte, energía y comunicación.
  • Dentro de estos servicios se desarrolla el concepto de servicio universal (exigencias a las que debe someterse toda la Comunidad).
• Noción de servicio público: doble sentido porque designa:
  • Organismo productor del servicio.
  • Misión de interés general que se confía al organismo.

– Preocupación comunitaria por recuperar la idea del servicio público denostada en:

• Art. 14 actual del Tratado de Ámsterdam: busca el equilibrio entre lo público y lo privado en el asentamiento de principios que permitan la cohesión social y territorial a los servicios de interés económico general.
• Protocolo nº 26 del TFUE (art. 1 y 2): enfatiza la importancia de los servicios de interés general.

Principios Rectores del Sector Público

Principio de Continuidad

• El servicio debe estar permanentemente garantizado: consecuencia del interés general.
• Continuidad identificada con regularidad (no con permanencia): debe garantizar el servicio de forma regular y no permanente.
• Principio aplicable al servicio público, sea prestado por la Administración o por un contratista.
• Necesarios servicios mínimos, incluso en caso de huelga: consecuencia de la prevalencia absoluta del interés público.

Principio de Igualdad

• Asimilado al principio de no discriminación en las condiciones de acceso y trato al servicio (entendida en clave material): pueden existir distintas modalidades de acceso y prestación diferentes si son razonables y proporcionadas.
• Las diferencias pueden obedecer a:
  • Finalidades sociales.
  • Estrategias comerciales (para servicios económicos de interés general).
  • Condiciones de vecindad.

Principio de Universalidad

• Complemento al principio anterior: atiende más específicamente a la cobertura del servicio.
  • Llegar y ser accesible a todos los destinatarios.

Principio de Mutabilidad (Ius Variandi)

• Posibilidad de alterar las condiciones del servicio cuando las circunstancias lo aconsejen.
• Servicios concurrentes: se observa en alteraciones de las condiciones reglamentarias de prestación del servicio o de las obligaciones de servicio público impuestas.

Principio de Calidad (Art. 4 LOFAGE)

• Definido por una serie de factores variables relacionados con aspectos propios de algunos de los principios básicos del servicio público:
  • Volumen y características de las prestaciones.
  • Exactitud.
  • Cobertura…
• Otorga a la Administración facultades que permitan asegurar y mejorar los niveles de prestación.
• Para algunos servicios económicos de interés general, las directivas comunitarias fijan niveles concretos de calidad.

Principio de Asequibilidad

• Derivado del concepto de servicios económicos de interés general como elementos de cohesión económica y social.
• No implica gratuidad (aunque algunos servicios sean gratuitos, incluso por mandato constitucional).
• Normalmente, imposición de financiar el servicio mediante el pago de:
  • Tasa o precio público (servicio prestado por la Administración).
  • Tarifa o precio privado fijado por la Administración (servicio prestado por un concesionario).
  • Servicios económicos de interés general: la Administración fija el precio máximo o incluso impone la gratuidad de algunas prestaciones.
• Regla general: las tasas o precios públicos deben cubrir el coste del servicio en función del principio de equivalencia.
  • Aunque la ley permite que sean inferiores al coste del servicio previa cobertura presupuestaria del déficit no cubierto:
    • Teniendo en cuenta la capacidad económica del usuario.

Modos de Gestión de los Servicios Públicos

– Opciones: gestión directa o pública, y gestión indirecta o privada; además de la gestión mixta.

Gestión Directa o Pública

• Llevada a cabo materialmente por el ente público mediante distintas fórmulas (según el grado de autonomía jurídica):
  • Autonomía de gestión mínima: simple especialización orgánica dentro de la Administración ordinaria.
  • Creación de un organismo público: gestiona el servicio el organismo, con autonomía presupuestaria, contractual y patrimonial, pero sometido a normas de Derecho público.
  • Creación de una sociedad mercantil con capital público: encargada de la gestión del servicio, pero controlada por la Administración como titular del capital societario.

Gestión Indirecta

• Remisión legal a las formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos (normalmente de carácter contractual).
• Concesión de servicios públicos:
  • Fórmula más generalizada y característica de la gestión indirecta de servicios públicos.
  • Contrato administrativo típico con modulaciones específicas.
  • Concesionario: sujeto privado (normalmente S.A.) que asume el riesgo de la gestión del servicio público con beneficios obtenidos en función de lo establecido en el contrato:
    • Tarifas por la prestación del servicio fijadas por la Administración y otras retribuciones previstas.
    • Costes del servicio que debe asumir (si se alteran de forma imprevisible, no debe asumir rigurosamente los principios de riesgo y ventura).
  • Régimen jurídico:
    • El concesionario ostenta poderes delegados de policía y es beneficiario de ciertas prerrogativas públicas (expropiación forzosa).
    • Los recursos por parte de los usuarios se plantean ante la Administración titular.
  • Obligaciones del concesionario:
    • Derivadas estrictamente del contrato con la Administración (la Administración es parte del contrato).
    • Derivadas de la imposición de la Administración como titular del servicio (órdenes y disposiciones reglamentarias la hacen situarse por encima del contrato).
  • Facultad de rescate de la concesión:
    • Extinción de la concesión por decisión de la Administración.
    • Normalmente con carácter indemnizatorio por el tiempo que resta de contrato.
• Otras formas de gestión indirecta y mixta:
  • Interviene un particular, pero también existe una presencia importante de la Administración.
  • Concierto: el sujeto privado posee infraestructura e instalaciones idóneas.
  • Gestión interesada: la Administración dispone de instalaciones donde se realiza la gestión del servicio por una empresa privada.
  • Sociedad de economía mixta: el servicio es gestionado por una sociedad con capital público y privado.

Prestación de los Servicios: Estándares del Servicio y Estatuto del Usuario

Relación Jurídica entre Usuario y Prestador del Servicio

• Relación de naturaleza predominantemente:
  • Objetiva (excluye la autonomía de la voluntad).
  • Pública (aunque también existen elementos jurídico-privados).
• Relación establecida mediante técnicas formales:
  • Públicas (acto administrativo unilateral de admisión).
  • Privadas (contrato).
• Usuario sometido a poderes de ordenación y disciplinarios del prestador del servicio.

Derechos del Usuario

• De forma particular, fijados por las normas reguladoras de cada servicio.
• De forma general:
  • Derecho de acceso al servicio (a veces condicionado por diversas circunstancias).
  • Derecho de disfrute del servicio en las condiciones de cantidad y calidad predeterminadas por las reglas reguladoras del mismo.
  • Derechos de participación del usuario en la configuración del servicio.
• Cartas de Servicio: concreción de la introducción en el ámbito de la gestión administrativa de algunas fórmulas extraídas de la gestión de las empresas privadas para mejorar su eficacia (RD 1259/99, regula las Cartas de Servicio en la AGE).

Deberes y Obligaciones del Usuario

• Observancia de las reglas del servicio establecidas en sus normas reguladoras, cuyo incumplimiento determina:
  • Privación temporal del servicio; o
  • Sanción.
• Contraprestación del abono establecido por el uso del servicio.