La responsabilidad patrimonial es una institución jurídica de carácter objetivo y directo por la cual los particulares tienen derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, siempre que el daño sea efectivo, antijurídico, evaluable económicamente e individualizable.

Características del Sistema de Responsabilidad Patrimonial

A) Sistema Unitario y General

La responsabilidad patrimonial se configura como un sistema unitario aplicable a todas las Administraciones Públicas (AAPP), sin importar su ámbito. Se configura también como general, es decir, se aplica independientemente de si la AP actuó bajo Derecho público o privado. La única excepción serán los supuestos donde el daño se atribuye exclusivamente a un tercero, como por ejemplo un contratista (Pepita), salvo que haya actuado bajo instrucciones directas de la AP, en cuyo caso la AP responderá solidariamente.

B) Sistema de Responsabilidad Directa

El sujeto pasivo de la acción indemnizatoria será siempre la AP titular del servicio, conforme al art. 36.1 LRJSP. El ciudadano afectado no puede reclamar directamente al funcionario, ya que este no es responsable frente al administrado. No obstante, si se demuestra que el daño ha sido causado por un empleado público actuando con dolo, culpa o negligencia grave, la AP podrá ejercer la acción de regreso conforme al art. 36.2 LRJSP, para que ese empleado le reintegre lo pagado.

C) Sistema de Responsabilidad Objetiva

No se exige que exista culpa, dolo o negligencia por parte de la AP. La responsabilidad se basa únicamente en la existencia de un daño antijurídico causado por la actuación administrativa, sea esta legal o ilegal, normal o anormal.

D) Sistema de Responsabilidad Integral

La indemnización debe ser total y completa, cubriendo el daño emergente (lo perdido), el lucro cesante (lo que se deja de ganar), y los daños morales o personales, si pueden acreditarse. El objetivo es dejar al ciudadano en la misma situación en la que estaría si el daño no se hubiese producido. Para cuantificar los daños se puede utilizar, en su caso, el baremo de accidentes de tráfico (de aplicación supletoria).

Elementos de la Responsabilidad Patrimonial

A) Elementos Objetivos

1. Actuación Administrativa (Acción u Omisión)

La lesión debe ser consecuencia de una actuación administrativa, ya sea:

• Una acción (ej.: una obra, un acto administrativo, una decisión)
• Una omisión (ej.: no reparar una acera, no señalizar una zona de obras)

Puede ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio.

2. El Daño

El daño debe ser:

• Efectivo: real y acreditado, no hipotético.
• Antijurídico: que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo. Si lo tiene, no procede indemnización.
• Evaluable económicamente: debe poder traducirse en una cantidad.
• Individualizable: debe poder atribuirse a una persona concreta.

3. Nexo Causal

Debe existir una relación directa entre el acto administrativo y el daño sufrido. Se aplica la teoría de la causalidad adecuada, es decir: de entre todas las causas posibles, debe seleccionarse la que normalmente habría causado ese daño según la experiencia común. El nexo se rompe si:

• Fuerza mayor (terremoto, nevada extraordinaria)
• Culpa exclusiva de la víctima
• Intervención de un tercero

B) Elementos Subjetivos

1. Sujeto Activo: El Perjudicado

Es la persona física o jurídica que sufre el daño. Puede ser un ciudadano individual, una empresa, etc.

2. Sujeto Pasivo: La Administración

Es la titular del servicio público del que deriva el daño. Se reclama siempre contra la AP, no contra el funcionario.

3. Empleados Públicos

Si el daño lo causó un funcionario actuando con dolo, culpa o negligencia grave, la AP puede repetir contra él mediante acción de regreso (art. 36.2 LRJSP).

Supuestos Especiales de Responsabilidad Patrimonial

A) Responsabilidad del Estado Legislador (art. 32.2 y 32.3 LRJSP)

a) Por Leyes Declaradas Inconstitucionales

La ley aplicada es válida cuando se aplica, pero posteriormente se declara inconstitucional. Para que haya responsabilidad, el particular debe:

• Haber recurrido el acto basado en esa ley.
• Haber alegado su inconstitucionalidad en el proceso.
• Haber recibido sentencia desestimatoria.
• Luego, el TC declara la inconstitucionalidad.

b) Por Normas Contrarias al Derecho de la UE

Similar al anterior, pero aquí la norma contraviene el Derecho de la UE. Además, deben cumplirse 3 requisitos adicionales (art. 32.5 LRJSP):

• La norma debe conferir derechos a los particulares.
• El incumplimiento debe estar suficientemente caracterizado (grave y evidente).
• Debe existir relación directa de causalidad.

c) Por Normas que Limitan Derechos sin Indemnización

Si una ley limita derechos sin prever indemnización, puede dar lugar a responsabilidad patrimonial. Aquí se asimila a una “expropiación encubierta” (art. 32.3 LRJSP).

B) Responsabilidad del Estado Juez (art. 121 CE, arts. 292–297 LOPJ)

a) Error Judicial

Se produce cuando hay:

• Una resolución manifiestamente equivocada.
• Una sentencia basada en hechos falsos o normas inexistentes.
• Una prisión preventiva seguida de absolución o sobreseimiento por inexistencia del hecho (art. 294 LOPJ).

La STC ha declarado que en todas las absoluciones debe haber posibilidad de indemnización, aunque no con efectos retroactivos.

b) Funcionamiento Anormal de la Justicia

Supuestos:

• Dilaciones indebidas.
• No ejecución de sentencias.
• Defectos en la tramitación del proceso.

El daño debe ser evaluable, antijurídico y tener nexo con la actuación judicial.

Excepciones y Limitaciones de la Responsabilidad Patrimonial

No hay responsabilidad patrimonial cuando:

• El daño es consecuencia de fuerza mayor (art. 32.4 LRJSP) (tormentas, inundaciones, terrorismo).
• El afectado tiene el deber jurídico de soportar el daño (art. 33 CE).
• Existe culpa exclusiva de la víctima.
• El daño se debe a un tercero no relacionado con la AP.

Caso Práctico: Responsabilidad Patrimonial

María, una ciudadana de Valencia, pasea por una plaza pública de titularidad municipal. Debido a la rotura de una baldosa y la falta de señalización, tropieza y se cae, sufriendo una fractura de cadera. Es atendida por emergencias, intervenida quirúrgicamente, y permanece dos meses de baja médica. Decide reclamar una indemnización por los daños sufridos.

Identificación de los Hechos

Nos encontramos ante un supuesto de posible responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, en concreto del Ayuntamiento de Valencia, por los daños físicos sufridos por una ciudadana como consecuencia del mal estado de una plaza pública, bien de titularidad municipal.

Normativa Aplicable

El fundamento legal de la responsabilidad patrimonial se encuentra en:

• Art. 106.2 de la Constitución Española, que reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
• Arts. 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
• Jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, que configura esta responsabilidad como objetiva y directa.

Análisis de los Elementos de la Responsabilidad

1. Actuación Administrativa (Acción u Omisión)

En este caso, se trata de una omisión material de la AP (el Ayuntamiento), al no haber reparado una baldosa rota ni haber señalizado debidamente el peligro. Esto constituye un funcionamiento anormal del servicio de mantenimiento urbano, cuya competencia corresponde a la administración local.

2. Daño Efectivo, Evaluable, Antijurídico e Individualizable

El daño es:

• Efectivo, ya que se ha producido una fractura de cadera, acreditada médicamente.
• Antijurídico, pues la ciudadana no tiene el deber jurídico de soportar los perjuicios derivados del mal estado de la vía pública.
• Evaluable económicamente, al poder determinarse mediante los informes médicos, gastos sanitarios, baja laboral y secuelas.
• Individualizable, ya que afecta de manera concreta a María, persona física plenamente identificada.

El Art. 32.1 LRJSP exige que el daño cumpla estas condiciones.

3. Nexo Causal entre la Actuación y el Daño

Existe una clara relación directa y adecuada de causalidad entre la omisión del Ayuntamiento (no señalizar ni reparar la baldosa) y la caída sufrida por la ciudadana. Conforme a la teoría de la causalidad adecuada, este daño es una consecuencia directa y previsible del estado del pavimento. No concurren causas de exclusión del nexo como:

• Fuerza mayor (no hay fenómeno meteorológico imprevisible).
• Culpa exclusiva de la víctima (la ciudadana paseaba por la vía pública sin asumir riesgos).
• Intervención de terceros.

Responsabilidad Objetiva y Directa

Se trata de un supuesto claro de responsabilidad directa del Ayuntamiento, conforme al art. 36.1 LRJSP. El perjudicado no debe reclamar al funcionario responsable, ya que la responsabilidad corresponde a la Administración titular del servicio. En caso de que se demuestre que un empleado municipal omitió deliberadamente el deber de señalización, cabría la posibilidad de que el Ayuntamiento ejercitara acción de regreso contra dicho empleado, conforme al art. 36.2 LRJSP, por dolo o negligencia grave.

Indemnización: Responsabilidad Integral

La cuantía indemnizatoria debe cubrir:

• Gastos sanitarios.
• Lucro cesante: salarios no percibidos durante la baja laboral.
• Daño moral y físico: podrá cuantificarse mediante informe médico forense y baremos de referencia.

Todo ello conforme al principio de reparación integral del daño, recogido en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

La expropiación forzosa es el procedimiento mediante el cual la Administración Pública priva a una persona de su propiedad o de un derecho legítimo, por causa de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización previa, y con respeto a lo dispuesto en la ley. Es importante recordar que los bienes demaniales no pueden ser expropiados porque cumplen una función pública.

Elementos Esenciales de la Expropiación

1. Elemento Subjetivo: Sujetos Intervinientes

En toda expropiación intervienen tres sujetos:

• El expropiante, que es la Administración Pública que ostenta la potestad expropiatoria.
• El expropiado, titular legítimo del bien o derecho afectado.
• El beneficiario, que es la persona física o jurídica que obtiene el aprovechamiento final del bien expropiado, aunque no tenga potestad expropiatoria. Si hay beneficiario privado (por ejemplo, una empresa concesionaria), este debe asumir el pago del justiprecio conforme al art. 5 LEF.

2. Elemento Objetivo: Bienes y Derechos Expropiables

Son susceptibles de expropiación:

• Bienes inmuebles (viviendas, terrenos)
• Derechos reales (usufructo, servidumbre)
• Derechos personales (arrendamientos, concesiones)
• Cualquier derecho o interés patrimonial legítimo, incluso económico.

3. Elemento Causal: La Causa Expropiandi

La causa expropiandi es la utilidad pública o interés social, que debe ser declarada expresamente mediante:

• Ley específica.
• Ley sectorial (urbanismo, infraestructuras).
• Plan general u ordenación detallada.
• Resolución administrativa.

⚠️ Importante: Si no existe una declaración formal de utilidad pública o interés social, el procedimiento será nulo de pleno derecho por falta del elemento causal (art. 1 LEF).

Procedimiento Ordinario de Expropiación

1. Declaración de Utilidad Pública o Interés Social

Es un requisito esencial que justifica la intervención administrativa. Puede ser:

• Explícita: contenida en una ley o resolución.
• O Implícita: derivada de un plan urbanístico, o en la propia aprobación de un proyecto.

📌 Nota: Si no se declara la utilidad pública de forma expresa o implícita, el procedimiento estaría viciado de nulidad, conforme al art. 47.1.f de la Ley 39/2015.

2. Acuerdo de Necesidad de Ocupación (arts. 17–20 LEF)

Este acuerdo concreta qué bienes se van a expropiar. Debe ser publicado y notificado, abriendo un plazo de alegaciones al expropiado. Importante: Si no se ha notificado correctamente o no se ha dado audiencia al interesado, el procedimiento será anulable por vulneración del trámite de audiencia.

3. Acta Previa de Ocupación (art. 21 LEF)

Documento que refleja el estado del bien antes de la expropiación. Se levanta en presencia del propietario.

4. Intento de Acuerdo Amistoso (Justiprecio) (arts. 24–25 LEF)

Las partes presentan sus hojas de aprecio. Si hay acuerdo, se fija el justiprecio. Si no lo hay, se remite al Jurado Provincial de Expropiación. 📌 Importante: El intento de mutuo acuerdo es obligatorio. Si no se realiza, puede impugnarse por omisión de trámite esencial.

5. Fijación del Justiprecio (arts. 26–36 LEF)

Si no hay acuerdo, lo fija el Jurado de Expropiación. El expropiado tiene derecho a:

• Defender su hoja de aprecio.
• Presentar prueba pericial.
• Recibir resolución en el plazo de 6 meses.

📌 Si se supera ese plazo: Conforme al art. 38 LEF, el expropiado puede exigir como justiprecio el valor que figure en su hoja de aprecio.

6. Pago y Ocupación (arts. 47–49 LEF)

El pago del justiprecio debe preceder a la ocupación efectiva del bien, salvo en el procedimiento urgente. Se puede pagar en:

• Dinero efectivo.
• Títulos del Tesoro o bonos.

📌 Advertencia: En caso de ocupación sin pago (salvo procedimiento de urgencia), se considera una vía de hecho, lo que puede dar lugar a una reclamación por responsabilidad patrimonial.

Procedimiento de Urgencia de Expropiación (art. 52 LEF)

El procedimiento de urgencia expropiatorio, regulado en el artículo 52 LEF, permite adelantar la ocupación de los bienes objeto de expropiación antes de que se haya determinado el justiprecio. Para que sea válido, debe haber una declaración expresa y motivada de urgencia en el acuerdo de utilidad pública. Tras el acta previa, se puede ocupar el bien transcurridos cinco días, siempre que se haya efectuado el depósito del 2% del valor catastral y constituido una garantía. Posteriormente, se fija el justiprecio siguiendo el procedimiento ordinario. Este mecanismo reduce las garantías del propietario, por lo que está sometido a un estricto control de legalidad, y su abuso puede generar responsabilidad patrimonial.

Fases del Procedimiento de Urgencia

1. Declaración de Utilidad Pública con Carácter de Urgencia

La resolución debe incluir la utilidad pública/interés social y la declaración motivada de urgencia. 📌 Importante: Si no se incluye la declaración motivada de urgencia, el procedimiento no puede tramitarse por esta vía.

2. Acuerdo de Necesidad de Ocupación

Se notifican los bienes afectados, con posibilidad de alegar en plazo de 15 días. Se levanta el acta previa de ocupación como en el procedimiento ordinario.

3. Levantamiento del Acta de Ocupación

5 días después del acta previa (si no hay oposición o recurso), la Administración puede ocupar el bien.

4. Pago Anticipado Parcial

Antes de ocupar, la AP debe:

• Depositar el 2% del valor catastral del bien como anticipo a cuenta del justiprecio.
• Constituir una garantía por el resto del valor estimado.

📌 Nota: El valor final se fijará posteriormente, pero el propietario ya no puede impedir la ocupación.

5. Fijación Posterior del Justiprecio

Continúa el procedimiento normal:

• Intercambio de hojas de aprecio.
• Posible intervención del Jurado de Expropiación.
• Pago final cuando se determine el importe exacto.

6. Pago Definitivo

Una vez fijado el justiprecio, se compensa lo ya anticipado (el 2%) y se abona el resto.

Cálculo del Justiprecio

El justiprecio es el valor económico que debe abonar la AP para compensar el daño por la expropiación. Incluye:

• Valor real del bien (referencias fiscales, mercado…).
• Pretium affectionis (hasta un 5% por valor afectivo).
• Lucro cesante, si se prueba.
• Daños indirectos (demérito, obras accesorias…).

Supuestos Especiales de Expropiación

A) Expropiación por Ministerio de la Ley (arts. 58 y ss. LEF)

Procede cuando el propio particular lo solicita, normalmente por haberse visto privado de toda utilidad del bien por una actuación pública. 📌 Importante: La AP no puede negarse si se cumplen los requisitos.

B) Expropiación Inversa (jurisprudencial)

Se da cuando la AP ocupa o afecta un bien sin haber iniciado el procedimiento expropiatorio. El afectado podrá demandar a la Administración solicitando la declaración de expropiación y el pago del justiprecio, acudiendo a la jurisdicción contencioso-administrativa.

C) Expropiación Total por Antieconomicidad (art. 23 LEF)

Si se expropia parcialmente un bien y el resto resulta inservible o antieconómico, el propietario puede solicitar la expropiación total. 📌 Atención: la AP no está obligada a aceptarlo, pero debe justificar su negativa.

Derecho de Reversión (arts. 54–58 LEF)

El antiguo propietario tiene derecho a recuperar el bien expropiado, cuando:

1. No se realiza el fin que justificó la expropiación.
2. El bien es desafectado del uso o servicio público.
3. Se abandona su destino público.

• 📌 El bien se devuelve por el mismo precio (actualizado por IPC).
• 📌 Tiene naturaleza real y preferente.

Supuestos de Nulidad de la Expropiación

Serán causas de nulidad de la expropiación:

• Falta de declaración de utilidad pública.
• Inexistencia del acuerdo de necesidad de ocupación.
• Ocupación del bien sin pago del justiprecio (salvo urgencia).
• Desviación de finalidad pública.
• No audiencia al interesado.

📌 El interesado podrá:

• Solicitar la nulidad del procedimiento.
• O exigir indemnización por responsabilidad patrimonial.

Caso Práctico: Expropiación Forzosa

El Ayuntamiento de Castellón aprueba un Plan Especial de Mejora Urbana, que incluye la creación de una nueva zona verde municipal. La ejecución del plan afecta a varias parcelas privadas, entre ellas una propiedad de Tomás, donde tiene un pequeño huerto urbano. En el acuerdo de aprobación del plan se declara la utilidad pública del proyecto, y meses después se dicta el acuerdo de necesidad de ocupación, que es publicado en el BOP y notificado a Tomás. Tomás presenta alegaciones, que son desestimadas. A continuación, se levanta el acta previa de ocupación, y se intenta un acuerdo amistoso sobre el justiprecio. El Ayuntamiento valora la finca en 18.000 €, mientras que Tomás la valora en 32.000 €. No hay acuerdo. Transcurridos más de seis meses desde la remisión al Jurado Provincial de Expropiación, sin resolución, Tomás reclama que se le abone el valor de su hoja de aprecio. Tiempo después, Tomás observa que la parcela permanece abandonada y cerrada con una valla, sin realizarse obra alguna durante más de 4 años. Solicita la reversión del terreno.

Identificación Jurídica del Supuesto

Nos encontramos ante un supuesto de expropiación forzosa por procedimiento ordinario, motivada por la ejecución de un plan urbanístico con declaración de utilidad pública para la creación de una zona verde. El procedimiento está regulado por:

• Art. 33.3 CE (garantía de la propiedad privada).
• Ley de Expropiación Forzosa (LEF).
• Reglamento de 1957 de la LEF.

Análisis del Cumplimiento del Procedimiento Ordinario

1. Declaración de Utilidad Pública

El Plan Especial de Mejora Urbana contiene expresamente la declaración de utilidad pública, conforme al art. 10 LEF, lo que justifica el inicio del procedimiento expropiatorio.

2. Acuerdo de Necesidad de Ocupación

El acuerdo de necesidad de ocupación fue publicado y notificado, abriendo plazo de alegaciones. Tomás formuló alegaciones, que fueron desestimadas. 💬 Por tanto, se ha cumplido con la tramitación del art. 17–20 LEF.

3. Acta Previa de Ocupación

Se levantó correctamente, documentando el estado del bien. 📌 Aún no se ha producido la ocupación efectiva ni se ha pagado el justiprecio → por tanto, el procedimiento sigue dentro de la legalidad.

4. Intento de Mutuo Acuerdo

El Ayuntamiento ofreció 18.000 €, y Tomás 32.000 €. Al no existir acuerdo, conforme al art. 26 LEF, se remite el expediente al Jurado Provincial de Expropiación.

5. Fijación del Justiprecio y Plazo Máximo

Transcurridos más de seis meses sin resolución del Jurado, se aplica el art. 38 LEF: en caso de silencio del Jurado durante más de seis meses desde su remisión, el expropiado podrá exigir el abono del importe consignado en su hoja de aprecio (en este caso, 32.000 €). Por tanto, Tomás tiene derecho a reclamar esa cantidad como justiprecio firme.

Situación de Inactividad Administrativa y Posible Reversión

Dado que el bien no ha sido afectado al uso público ni ejecutado ningún proyecto, Tomás puede ejercitar el derecho de reversión, conforme al art. 54 LEF, y solicitar la recuperación del terreno. El Ayuntamiento podrá oponerse solo si acredita que la inactividad se debió a causas justificadas y temporales. Si no, deberá permitir la reversión por el precio del justiprecio actualizado, y si se ha producido deterioro, abonar indemnización complementaria (art. 56 LEF).