El Gobierno del Poder Judicial

El gobierno del Poder Judicial debe distinguirse claramente de la función jurisdiccional. Mientras que la función jurisdiccional consiste en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, el gobierno del Poder Judicial se refiere a todas aquellas cuestiones relativas a la organización y gestión de la carrera judicial, como los nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario de jueces y magistrados.

Para garantizar la independencia del Poder Judicial frente a los demás poderes del Estado, la Constitución de 1978 optó por sustraer estas funciones de gobierno al Poder Ejecutivo y atribuirlas a un órgano específico: el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ).

El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)

El CGPJ está previsto en elartículo 122 de la Constitución Española (CE) como órgano de gobierno del Poder Judicial, aunque no forma parte del mismo estrictamente, puesto que no ejerce funciones jurisdiccionales, sino que cuenta con una función propia y específica.

Composición del CGPJ

Según elartículo 122.3 CE, el CGPJ está compuesto por el Presidente del Tribunal Supremo y 20 vocales nombrados por el Rey por un período de 5 años. La distribución de estos veinte vocales es la siguiente:

• 12 vocales: Deben ser jueces o magistrados de todas las categorías judiciales.
• 8 vocales: Deben ser juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional. Estos son elegidos por el Congreso de los Diputados y el Senado, 4 por cada Cámara, mediante una mayoría de tres quintos.

Controversia sobre el Sistema de Elección

Uno de los aspectos más controvertidos del CGPJ es el sistema de elección de dichos vocales de origen judicial. Aunque inicialmente se pensó que serían elegidos directamente por jueces y magistrados, laLey Orgánica del Poder Judicial de 1985 estableció que también fueran elegidos por las Cortes Generales. Este sistema ha sido criticado por el riesgo de politización del órgano, aunque el Tribunal Constitucional declaró que no era inconstitucional, si bien advirtió de dichos riesgos.

Funciones del CGPJ

Las funciones del CGPJ están recogidas en elartículo 122.2 de la CE y desarrolladas por la Ley Orgánica del Poder Judicial. Entre sus funciones esenciales destacan:

• Nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario de jueces y magistrados.
• Competencias en materia de formación judicial y organización de la Escuela Judicial.
• Emisión de informes y potestad reglamentaria, la cual tiene dos vertientes:
  • Ad intra: Para su funcionamiento interno.
  • Ad extra: Para el desarrollo de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).

Caracteres Generales del Régimen Institucional de las CCAA

El constituyente, al diseñar el sistema institucional de las Comunidades Autónomas (CCAA), distinguió inicialmente entre dos modelos en función del procedimiento de acceso a la autonomía: el de las CCAA de vía lenta y el de las CCAA de vía rápida.

Modelos Institucionales Iniciales

En primer lugar, para la Comunidad Autónoma de vía lenta solo se establecía un contenido institucional mínimo. Así, elartículo 147.2 de la CE establece que los Estatutos de Autonomía deberán contener la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias.

Por el contrario, para las CCAA de vía rápida, elartículo 152.1 CE sí establecía un esquema de organización institucional. Este precepto preveía una organización basada en tres elementos fundamentales:

1. Una Asamblea Legislativa unicameral.
2. Un Consejo de Gobierno encabezado por un Presidente que representa a la Comunidad Autónoma.
3. Un Tribunal Superior de Justicia que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

Generalización y Homogeneidad Institucional

No obstante, a partir de los Pactos Autonómicos de 1981, este modelo institucional se generalizó a todas las CCAA, con independencia del procedimiento por el que accedieron a la autonomía. Como consecuencia, hoy en día todas las Comunidades Autónomas cuentan con:

• Una Asamblea Legislativa con potestad normativa.
• Un Presidente y un Consejo de Gobierno como órganos ejecutivos.
• Un Tribunal Superior de Justicia ubicado en su territorio.

Este proceso ha dado lugar a un alto grado de homogeneidad institucional, que se manifiesta de forma doble:

• Las instituciones autonómicas reproducen el esquema clásico de división de poderes del Estado.
• Todas las CCAA presentan una estructura institucional muy similar entre sí, utilizando los elementos constitutivos de la organización del Estado.

La Autonomía Local

La autonomía local constituye un elemento tradicional y esencial de la organización territorial del Estado español y se encuentra reconocida expresamente en la Constitución de 1978. Dicha autonomía se proclama ya en elartículo 137 CE y se desarrolla con mayor detalle en el Capítulo II del Título VIII, dedicado a la Administración Local, comprendido entre losartículos 140 a 142 CE.

Naturaleza y Alcance

Los entes locales, fundamentalmente municipios y provincias, gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. No obstante, se trata de una autonomía de carácter estrictamente administrativo, a diferencia de la autonomía de las CCAA, que es también política, ya que estas cuentan con parlamentos propios con capacidad legislativa. Los entes locales, por tanto, no pueden aprobar leyes, sino que ejercen funciones administrativas dentro del marco establecido por la ley.

La Garantía Institucional

La autonomía local debe entenderse como una garantía institucional. Este concepto implica que la Constitución no regula de manera exhaustiva la institución, pero sí asegura su existencia y preserva un núcleo esencial que el legislador no puede desconocer. En virtud de esta garantía institucional, el legislador no puede suprimir los municipios o las provincias ni regularlos de tal manera que resulten irreconocibles o incapaces de cumplir su finalidad propia. Esta doctrina ha sido desarrollada por el Tribunal Constitucional, especialmente en laSTC 4/1981.

Contenido Esencial de la Autonomía Local

El contenido esencial de la autonomía local comprende:

1. El derecho de los vecinos a participar en el gobierno de los asuntos de interés local.
2. Su naturaleza administrativa, lo que implica que los entes locales no pueden reclamar capacidad legislativa.
3. La exclusión de controles de tutela por parte del Estado o de las CCAA, de modo que los entes locales solo pueden ser controlados por los órganos jurisdiccionales.

Régimen Competencial y Financiero

La Constitución prevé un mecanismo específico para la defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional, conocido como el conflicto en defensa de la autonomía local, regulado en losartículos 75 bis y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

Desde un punto de vista competencial, los entes locales no se integran ni en el Estado ni en las CCAA, sino que tienen personalidad jurídica propia, lo que ha sido definido por el Tribunal Constitucional como el carácter bifronte del régimen local. Tanto el Estado como las CCAA pueden legislar sobre régimen local, correspondiendo habitualmente al Estado la fijación de la normativa básica y a las CCAA su desarrollo. La norma fundamental en esta materia es laLey de Bases del Régimen Local 7/1985.

Por último, la autonomía local incluye una dimensión financiera, recogida en elartículo 142 CE. Este precepto garantiza que las Haciendas Locales dispongan de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, estableciendo como principales fuentes de financiación:

• Los tributos propios.
• La participación en los tributos del Estado.
• La participación en los tributos de las CCAA.

Comunidades Autónomas: Desarrollo del Proceso Autonómico

Las CCAA constituyen la principal novedad del modelo territorial diseñado por la Constitución de 1978. A diferencia de la autonomía local, que tiene un carácter exclusivamente administrativo, la autonomía de las CCAA es también de naturaleza política, ya que estas entidades territoriales cuentan con instituciones propias y con capacidad para adoptar decisiones normativas con rango de ley dentro de su ámbito competencial.

El Principio Dispositivo y el Estatuto de Autonomía

El desarrollo del proceso autonómico se basa en el denominado principio dispositivo, conforme al cual la Constitución reconoce el derecho a la autonomía, pero no impone su ejercicio. De este modo, la iniciativa para constituirse en Comunidad Autónoma correspondía a los propios territorios, lo que explica que la autonomía sea un derecho y no una obligación. No obstante, este principio dispositivo condujo finalmente a que todo el territorio español se organizara en CCAA.

El proceso autonómico culmina con la aprobación del correspondiente Estatuto de Autonomía, que es la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y mediante la cual se produce su constitución formal.

Procedimientos de Acceso a la Autonomía

La Constitución prevé dos procedimientos distintos de acceso a la autonomía, en función de la intensidad de la voluntad de autogobierno de los territorios:

La Vía Lenta (Art. 143 CE)

Estaba pensada para aquellos territorios en los que la voluntad autonómica no era tan intensa. A través de este procedimiento, las CCAA accedían inicialmente solo a las competencias previstas en elartículo 148.1 CE, pudiendo ampliar posteriormente sus competencias una vez transcurridos cinco años, conforme a lo dispuesto en elartículo 148.2 CE, mediante la reforma de sus Estatutos de Autonomía.

La Vía Rápida (Art. 151 CE)

Permitía a determinados territorios acceder desde el inicio al máximo nivel competencial posible, es decir, a todas aquellas materias no reservadas al Estado en elartículo 149.1 CE. Este procedimiento exigía requisitos más estrictos, como un mayor respaldo municipal y la ratificación mediante referéndum. Además, laDisposición Transitoria Segunda CE permitió el acceso inmediato a la autonomía a determinados territorios con antecedentes históricos de autogobierno.

Régimen Foral de Navarra

De forma singular, Navarra presenta un régimen específico reconocido en laDisposición Adicional Primera CE, que ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. En este caso, su régimen de autonomía se articula a través de laLORAFNA (Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra), sin la aprobación de un Estatuto de Autonomía en sentido estricto.

Consolidación del Estado Autonómico

Una vez constituidas las CCAA, el proceso autonómico no se detuvo, sino que se produjo una progresiva ampliación competencial mediante sucesivas reformas estatutarias. En este contexto, los Pactos Autonómicos de 1981 jugaron un papel fundamental, al generalizar el modelo institucional previsto inicialmente para las CCAA de vía rápida, consolidando así el actual Estado autonómico.

Asambleas Legislativas de las CCAA

Las Asambleas Legislativas constituyen el órgano de representación política y de ejercicio del poder legislativo de las CCAA. Su regulación constitucional básica se encuentra en elartículo 152.1 CE, que establece la existencia de una Asamblea Legislativa unicameral, elegida por sufragio universal, mediante un sistema de representación proporcional que asegure la representación de las diversas zonas del territorio.

Denominación y Funciones

Aunque la Constitución utiliza la denominación genérica de “Asamblea”, los Estatutos de Autonomía han adoptado distintas denominaciones para estos órganos, como Parlamento, Cortes o Junta General. En todo caso, todas las Asambleas Legislativas autonómicas presentan una naturaleza similar y ejercen las funciones clásicas de todo parlamento:

• Función legislativa.
• Función presupuestaria.
• Función de control del Gobierno autonómico.

Régimen Electoral y Estatuto de los Parlamentarios

El número de miembros de las Asambleas Legislativas varía en las distintas CCAA, en función de lo que disponga cada Estatuto de Autonomía (generalmente entre 33 y 136 miembros).

Los sistemas electorales autonómicos deben tener una base común, ya que el régimen electoral general corresponde al Estado y se regula mediante ley orgánica (Ley Orgánica del Régimen Electoral General – LOREG). Las CCAA pueden aprobar leyes electorales propias que desarrollen y completen esa legislación, introduciendo peculiaridades propias. Algunos aspectos peculiares son:

• La utilización de otras divisiones territoriales, como las islas, como circunscripciones electorales.
• Establecer medidas de paridad electoral, exigiendo una composición equilibrada de hombres y mujeres en las listas (pudiendo adoptar listas cremallera).
• Fijar una barrera electoral distinta a la normal.

En cuanto al estatuto de los parlamentarios autonómicos, este es muy similar al de los miembros de las Cortes Generales. Los parlamentarios autonómicos gozan de inviolabilidad y de un fuero especial, siendo juzgados, con carácter general, por el Tribunal Superior de Justicia de su Comunidad Autónoma. No obstante, la inmunidad parlamentaria se reconoce de forma más limitada (parcialmente) que a nivel estatal, ya que no se prevé el suplicatorio, es decir, la necesidad de solicitar autorización a la Cámara.

Potestad Legislativa

En el ejercicio de la función legislativa, las Asambleas autonómicas pueden aprobar leyes propias dentro de su ámbito competencial, así como ejercer la iniciativa legislativa ante las Cortes Generales e incluso promover procedimientos de reforma constitucional. Las leyes autonómicas son sancionadas y promulgadas por el Presidente de la Comunidad Autónoma, en nombre del Rey, y deben publicarse tanto en el boletín oficial autonómico como en elBoletín Oficial del Estado (BOE).

Órganos Ejecutivos de las CCAA

El poder ejecutivo de las CCAA se organiza conforme al modelo previsto en elartículo 152.1 CE, que establece la existencia de un Presidente y un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.

El Presidente de la Comunidad Autónoma

El Presidente de la Comunidad Autónoma es elegido por la Asamblea Legislativa de entre sus miembros y posteriormente nombrado por el Rey. El Presidente tiene la función de dirigir el Consejo de Gobierno, la representación ordinaria del Estado en su territorio y goza de la suprema representación de la Comunidad Autónoma.

Esta doble función representativa tiene un carácter bifronte, ya que el Presidente actúa tanto como máximo representante político de la Comunidad como símbolo de la presencia del Estado en ella.

El Consejo de Gobierno

El Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que ejerce la función ejecutiva y administrativa. Sus miembros, denominados consejeros, son nombrados y cesados libremente por el Presidente y suelen estar al frente de distintas consejerías, las cuales realizan una actividad similar a la de los ministerios a nivel estatal.

El Consejo de Gobierno ejerce, además, potestad normativa autonómica, pudiendo dictar normas con rango de ley, como los decretos-leyes y los decretos legislativos. Esto se diferencia de los ministros a nivel estatal, que generalmente realizan normas de rango reglamentario.

Régimen Parlamentario y Responsabilidad

Respecto al régimen de gobierno de las CCAA, se trata de un modelo parlamentario, basado en la confianza, al igual que ocurre a nivel estatal, pero con peculiaridades:

• Investidura: La propuesta de candidatos es llevada a cabo por el Presidente de la Asamblea, y el candidato debe ser un miembro de la Cámara. Si después de dos meses no se ha conseguido un Presidente, se disuelven las Cámaras y se convocan elecciones. El nombramiento del Presidente, al igual que a nivel estatal, lo realiza el Rey.
• Responsabilidad: El Presidente y su Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea, que puede exigir dicha responsabilidad mediante instrumentos como la cuestión de confianza y la moción de censura, esta última de carácter constructivo.
• Disolución: El Presidente de la Comunidad Autónoma puede acordar la disolución anticipada de las Cortes. En las CCAA de vía rápida, la legislatura empezaba de cero, mientras que en las CCAA de vía lenta, la nueva solo contemplaba el tiempo que le quedaba a la anterior.

Técnicas de Resolución de Conflictos: Mecanismos Jurisdiccionales y No Jurisdiccionales

Las relaciones entre el Estado y las CCAA pueden dar lugar a conflictos cuando la cooperación y la coordinación no resultan suficientes. Dado que la autonomía de las CCAA es de carácter político (arts. 2 y 137 CE), esta resulta incompatible con un control político directo por parte del Estado. Por ello, el sistema constitucional español establece, como regla general, mecanismos de control de naturaleza jurisdiccional, sin perjuicio de la existencia de algunos mecanismos no jurisdiccionales de carácter excepcional.

Marco General de Control (Art. 153 CE)

El marco general del control de la actividad de las CCAA se recoge en elartículo 153 CE, que establece distintos tipos de control según la naturaleza del acto:

• Tribunal Constitucional: Controla la constitucionalidad de las disposiciones autonómicas con fuerza de ley.
• Gobierno: Controla el ejercicio de las funciones delegadas mediante las leyes delartículo 150.2 CE, previo dictamen del Consejo de Estado.
• Jurisdicción Contencioso-Administrativa: Controla la actividad administrativa y las normas reglamentarias de las CCAA.
• Tribunal de Cuentas: Ejerce el control económico y presupuestario.

Mecanismos Jurisdiccionales ante el Tribunal Constitucional

Dentro de los mecanismos jurisdiccionales, cabe distinguir entre los que se sustancian ante la jurisdicción ordinaria (Contencioso-Administrativa) y los que corresponden al Tribunal Constitucional.

Conflicto de Competencias (Art. 161.1.c CE)

Este procedimiento tiene por objeto resolver las controversias competenciales entre el Estado y las CCAA, o entre estas entre sí, cuando se produce una invasión del orden competencial. El parámetro de control es el denominado bloque de constitucionalidad, integrado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y, en su caso, las leyes de transferencia o delegación. La sentencia del Tribunal Constitucional determina a quién corresponde la competencia controvertida.

Impugnación por el Gobierno (Art. 161.2 CE)

Junto al conflicto de competencias, elartículo 161.2 CE prevé un procedimiento específico de impugnación por parte del Gobierno de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. Este mecanismo presenta como rasgo característico la suspensión automática del acto o disposición impugnada, suspensión que el Tribunal Constitucional debe ratificar o levantar en un plazo máximo de cinco meses. Se trata de un instrumento unidireccional, reservado al Gobierno frente a actuaciones autonómicas, y de gran relevancia práctica.

Mecanismos No Jurisdiccionales

Además de los mecanismos jurisdiccionales, el ordenamiento contempla mecanismos no jurisdiccionales de resolución de conflictos:

El Delegado del Gobierno (Art. 154 CE)

Su función es dirigir la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y coordinarla con la administración autonómica.

La Coerción Estatal (Art. 155 CE)

Regula un mecanismo excepcional que permite al Estado adoptar medidas para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales o legales, o para proteger el interés general de España. La aplicación de este precepto requiere un requerimiento previo al Presidente de la Comunidad Autónoma y la autorización por mayoría absoluta del Senado, y debe tener un carácter estrictamente temporal y subsidiario. Su aplicación supone una intervención extraordinaria de la autonomía política, como ocurrió en el caso de Cataluña en 2017.