Tema 5: “la administración local I” Tamara Castro. 5.1.-La autonomía local: concepto y significado. El art. 137 de la CE establece que el estado se organiza territorialmente en: Municipios, Provincias y en las CCAA que se constituyan, y a continuación reconoce a todas estas entidades autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Sin embargo, la autonomía de las CCAA y la autonomía de las entidades locales no tienen el mismo significado y alcance en el texto constitucional. El TC ha dicho que la autonomía de las CCAA tiene carácter político mientras que la autonomía de las entidades locales solo tiene carácter administrativo. En realidad la diferencia que hay entre los dos tipos de autonomía no deriva de que las CCAA tengan carácter político y las entidades locales no. Si no de dos elementos que las distinguen desde el punto de vista constitucional: • El primer elemento seria que el contenido de la autonomía de las CCAA, sobre todo, en el plano competencial lo concreta la propia CE y unas normas jurídicas que se sitúan fuera del alcance del legislador ordinario y que son los Estatutos de autonomía. En cambio el contenido de la autonomía local lo desarrolla el legislador ordinario. La doctrina del TC ha establecido que en España la regulación del régimen local tiene un carácter bifronte. El Estado hace una legislación básica de régimen local, en la actualidad está recogida en la Ley 7/1985 de 2 de Abril y las CCAA hacen las leyes de desarrollo, en Galicia tenemos la Ley de la Admón. Local de Galicia de 1997, este sistema de reparto es un particularidad del Estado español, ya que en los estados federados esto no se desarrolla así. • El segundo elemento diferenciador consiste en que las CCAA tienen atribuido poder legislativo y por lo tanto pueden hacer normas con rango de Ley. Mientras que las entidades locales no pueden hacer normas con rango de ley. La autonomía local plantea un problema tal y como aparece en nuestra CE, y es que la reconoce y garantiza pero no la dota de un contenido mínimo. Ha tenido que se la doctrina del TC la que ha constituido el núcleo intangible de la autonomía local que la CE protege frente el legislador ordinario. Según el TC ese núcleo consiste en el derecho de las entidades locales a participar o intervenir en la gestión de todos aquellos asuntos que afectan a los intereses de la comunidad local. El fundamento de esta interpretación es el principio democrático por las entidades locales al gobernarse democráticamente dan lugar a un fenómeno de autoadministración pro la comunidad local de los asuntos que atañen más directamente a los propios intereses locales. La autonomía local desde el punto de vista subjetivo está reconocida en la CE a dos tipos de entidades locales, son las que resultan necesarias: y son los Municipios y las Provincias, a las provincias están equiparadas las islas. Sin embargo tampoco es exactamente igual la naturaleza de las provincias y de los municipios las entidades locales primarias son los municipios y las provincias son agrupaciones de municipios. Desde el punto de vista objetivo el contenido constitucional garantizadora de la autonomía local tiene el problema de que resulta muy genérico y también el problema de los entes locales no disponen de instrumentos jurídicos efectivos para difundirlo frente al legislador. La CE en el art. 142 proclama el principio de suficiencia financiera, no se ha logrado resolver ese problema de la falta de recursos de las entidades locales y siguen dependiendo de la financiación que les aporten otras admóns. Públicas. Un efecto que sí ha tenido el reconocimiento constitucional de la autonomía local es que ha liberado a las entidades locales del estricto sistema de tutela a la que estaban sometidas. El TC ha dicho que la garantía constitucional de la autonomía local es incompatible con los controles genéricos y de oportunidad sobre la actuación de las entidades locales. La Ley de Bases del Régimen Local ha judicializado prácticamente por completo la actuación de las entidades locales de manera que no hay ni siquiera un control administrativo de la legalidad de la actuación de las entidades locales. Tema 6: “La admón. local II”. 6.1.-El Municipio. • CONCEPTO: el municipio se define en la Ley de Bases de Régimen Local en el art.1 y 11 como la entidad básica de la organización territorial del Estado. La Ley dice también que son los cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos. El art. 11.2 de la Ley de Bases de Régimen Local dice que son elementos del Municipio: el territorio, la población y la organización. • EL TÉRMINO MUNICIPAL (EL TERRITORIO) : el territorio del municipio tiene el nombre de término municipal, el art. 13 de la Ley de Bases de Régimen Local remite a la legislación autonómica la regulación de la creación y supresión de municipios así como la de la alteración de los términos municipales imponiendo, eso sí, algunos límites: • Esas alteraciones no pueden afectar a los límites provinciales. • Esas alteraciones exigen en todo caso la audiencia de los municipios afectados. Lo que hace la Ley de Bases es establecer una serie de reglas para intentar poner trabas para la creación de nuevos municipios y por eso impone tres requisitos: 1. Que exista un núcleo de población territorial diferenciado. 2. Que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el ejercicio de sus competencias. 3. Que la creación del nuevo municipio no suponga una menor calidad de los servicios que se venían prestando. La legislación autonómica a mayores suele exigir un requisito de población mínima. La Ley de Bases de Régimen Local dice que se pueden prever medidas para fomentar la unificación de Municipios. • LA POBLACIÓN (LOS VECINOS): el art. 15 de la Ley de Bases dice que la población del municipio está constituida por el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal. Y reciben el nombre de vecinos del municipio. El padrón municipal es un registro administrativo y la Ley de Bases establece que toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida actualmente y quien viva en más de un municipio debe registrarse en el que viva durante más tiempo al año. La Ley de Bases tiene en el art. 18 una tabla de derechos y deberes de los vecinos. Esta tabla no está muy bien hecha por qué no recoge todos los derechos y obligaciones de los vecinos ni todos los que se recogen son exclusivas de los vecinos. Algunas de estas son: • Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales. • Derecho a participar directamente en la gestión municipal • Derecho a utilizar los servicios públicos municipales • Obligación de contribuir mediante las prestaciones económicas y personales a la organización de las competencias municipales. • Derecho a ser informado y dirigir solicitudes a la admón. municipal • Derecho a pedir la consulta popular • Derecho a exigir la prestación y en su caso el establecimiento de los servicios mínimos que la ley reconozca. • Derecho a ejercer la iniciativa popular. • EL AYUNTAMIENTO; MUNICIPIOS DE RÉGIMEN COMÚN Y MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN: El art. 19 de la Ley de Bases de Régimen Local reproduciendo lo que dice el art. 140 de la CE atribuye el gobierno y la admón. de los municipios al ayuntamiento formado por el alcalde y los concejales, salvo en el caso de aquellos municipios que funcionan en régimen de concejo abierto. El régimen de concejo abierto está en el art. 29 de la Ley de Bases, es un régimen que se caracteriza pro que tiene carácter asambleario, el gobierno y la admón. municipal se le atribuye a los vecinos organizados en asamblea, que a su vez elijen como órgano ejecutivo a un alcalde. Este régimen legal se reserva a municipios de escasa población donde concurren circunstancias que aconsejan esa forma de gobierno. En materia de organización municipal la tradición de nuestro sistema local es muy uniformista, aunque esto no resulte muy operativo, no fue hasta el año 2003 cuando se introdujo por primera vez una diferencia, para establecer dos regímenes distintos para los ayuntamientos. Uno es el que podemos llamar el régimen común y otro el aplicable a los municipios de gran población. Los municipios de gran población aparecen regulados en el art. 121 de la Ley de Bases de Régimen Local, y dice que se considerarán municipios de gran población los que cumplan algunos de estos requisitos: 1. Municipios cuya población supere los 250.000 habitantes 2. Municipios capitales de provincia con más de 175.000 habitantes 3. Municipios que sean capitalidad de provincia, capital autonómica o sede de las instituciones autonómicas, si lo aprueba el Parlamento autonómico 4. Municipios de más de 75.000 habitantes que presente circunstancias especiales si así lo acuerda el Parlamento autonómico. El punto de partida de ambos regímenes es igual, como dice el art. 20 de la Ley de Bases de Régimen Local en todos los ayuntamientos hay alcalde, tenientes de alcalde y el pleno que es el órgano colegiado. Y luego además en los municipios de más de 5000 habitantes hay la junta de gobierno local. En los municipios de menos de 5000 habitantes puede también existir la junta de gobierno local, pero no sería necesaria. El pleno es el máximo órgano colegiado de gobierno está formado por todos los concejales y presidido por el alcalde. En la actualidad el número de concejales y la forma de elegirlos no está en la Ley de Bases de Régimen Local ahora está en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, esta ley contiene una tabla donde el número de concejales se determina en función de la población del municipio. El sistema electoral es el habitual, es un sistema proporcional, corregido por el sistema D’Hont, con listas cerradas y bloqueadas. El alcalde es el máximo órgano unipersonal del ayuntamiento. La CE da dos opciones para elegirlo: • Que lo elijan directamente los vecinos • Que lo elijan los concejales de entre ellos mismos. La LOREG prevé este supuesto. El sistema que recoge la LOREG es un sistema mixto, es un sistema mixto por que dice la ley que solo se pueden presentar a alcalde los que han encabezado la correspondiente lista y para ser elegido hace falta la mayoría absoluta de los votos de los concejales. Si ninguno de los cabezas de lista obtiene esta mayoría se designará alcalde al cabeza de la lista más votada. El alcalde pude ser destituido por moción de censura constructiva. En este caso sí que puede ser sustituido por cualquier concejal, la LOREG exige una doble mayoría absoluta. 1. Mayoría absoluta para proponer la moción de censura 2. Mayoría absoluta para aprobarla La ley dice que a ningún concejal se le permite firmar más de una moción de censura por mandato. Los tenientes de alcalde son concejales nombrados para ese cargo por el alcalde las funciones que tienen son las de sustituir al alcalde en caso de vacaciones de este baja…y el alcalde también les puede delegar parte de sus atribuciones en donde no haya junta de gobierno local. La junta de gobierno local está forma formada por el alcalde y por un número de concejales no inferior a un tercio de los concejales. En los municipios de gran población hasta un tercio de los miembros de la junta pueden ser personas que no tengan la calidad de concejales. La gran diferencia entre los municipios de régimen común y los municipios de gran población está en el reparto de las atribuciones entre los órganos de gobierno. En los municipios de régimen común las atribuciones se las reparten de forma más o menos equilibrada entre el pleno y el alcalde. El pleno ejerce funciones puramente ejecutivas cuando la importancia del asunto así lo aconseja y el alcalde, por su parte, es el máximo representante del municipio y comparte esas atribuciones ejecutivas con el pleno. Por su parte la junta de gobierno local no tiene atribuciones propias, si no que tendrá las que le delegue el pleno o el alcalde. En los Municipios de gran población el pleno ve fuertemente limitadas sus competencias solo ejerce las competencias normativas y presupuestarias y las de control político, no tiene función ejecutiva. El alcalde también pierde parte de sus atribuciones y todas esas competencias que pierden el alcalde y el pleno con relación a los municipios de régimen común van a parar a la junta de gobierno local. Los municipios de gran población tienen una regulación de su admón. parecida a la admón. estatal y autonómica, con secretarias… otra peculiaridad es que se les obliga a organizarse en distritos. • LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES: Lo primero que hay que decir es que la atribución de competencias a los entes locales no se lleva a cabo directamente desde la legislación de régimen local. Este solo contiene unos principios generales en esta materia. Si no que la lleva a cabo el legislador sectorial (el legislador sectorial es el legislador al que le corresponde regular dos distintos ámbitos de acción administrativa). La Ley de Régimen Local contiene en su art. 2 unos principios generales que deberían guiar al legislador sectorial a la hora de llevar a cabo la atribución de competencias a las entidades locales. Ese art, en primer lugar reproduce el concepto que la jurisprudencia del TC ha establecido de la autonomía local como derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de los intereses locales, y a continuación establece tres principios para graduar la atribución competencial. 1. Las características de la actividad pública de que se trate, es decir, el grado mayor o menor de relevancia supralocal. 2. La capacidad de gestión de casa entidad local 3. Los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos, lo que hace referencia al principio de subsidiariedad territorial. La Ley de Bases tiene algunas previsiones más, en su art. 25.1 establece un cláusula que se puede entender como una cláusula general de competencia municipal. Esta cláusula permite a los municipios promover toda clase de actividades y prestar servicios públicos, siempre que contribuyan a satisfacer las necesidades de los vecinos, con independencia de si tienen una específica atribución competencial para realizar esa tarea. Esta cláusula tiene dos límites: • Esas actividades tienen que ser de interés específicamente local. • No puede tratarse de actividades o tareas que sean atribuidas a otras admóns. públicas. Este mismo art. 25 tiene un apartado 2º donde se enuncia una lista de materias que la Ley de Bases considera de interés municipal y en las que ,por lo tanto, la legislación tiene que atribuir necesariamente competencias. Esta lista, se complementa con otra lista más breve en el art. 28 y en la que se habilita a los municipios para realizar actividades complementarias a las de otras admóns. son ámbitos en los cuales el legislador quiere que concurra con sus competencias a las de otras admóns. (Educación, cultura…) esto tiene una contrapartida y es que en estas materias especialmente, los municipios pueden quedar sujetos a un ámbito de coordinación de una admón. superior. Otro art. de la Ley de Bases de Régimen Local, que tiene importancia desde el punto de vista competencial, es el art. 26 este contiene una lista de servicios mínimos y obligatorios que los municipios tienen que prestar y que se gradúan en función de la población. Aunque este artículo impone una obligación también implícitamente tiene un cierto contenido competencial, porque para implantar esos servicios alguna competencia deberá tener sobre ellos. Para terminar los municipios además de las competencias propias atribuidas por la ley, pueden contar también con competencias delegadas y con competencias encomendadas. 6.2.-La provincia. • CONCEPTO Y ELEMENTOS: desde el punto de vista constitucional la provincia es tres cosas distintas: • Entidad local con autonomía constitucionalmente garantizada. • Es también una división o demarcación territorial que el estado utiliza para el ejercicio de sus competencias. También las CCAA recurren a la provincia con esa misma finalidad. • Es también la circunscripción electoral para las elecciones generales y en muchas CCAA para las elecciones autonómicas. Como entidad local la provincia se caracteriza constitucionalmente por ser una entidad determinada por una agrupación de municipios, es decir, es una entidad local de segundo grado formada por los municipios. En las CCAA uniprovinciales para evitar la duplicidad administrativa las competencias de la provincia como tal las ha asumida la CCAA. Otra peculiaridad se da en los archipiélagos canario y balear, la función de la provincia, como tal, la realiza la isla. Otro régimen peculiar es el de las provincias o territorios históricos del País Vasco, en este caos la provincia tiene unas competencias muy superiores a las del régimen común, en virtud de sus derechos forales. El caso de Cataluña, donde repetidamente, se ha intentado suprimir las provincias y por lo tanto ejercen las mínimas competencias posibles. Los elementos: vienen condicionados por su carácter de agrupación de municipios que la integran. La CE exige LO para modificar los límites territoriales de la provincia. En cuanto a la organización la CE lo que dice es que el gobierno estará encomendado a diputaciones. En el régimen común el gobierno de admón. corresponde a la diputación provincial. • LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL: La diputación provincial tiene una estructura muy similar a los municipios de régimen común cambiando los nombres: aquí habrá un presidente de la diputación (= alcalde), diputados provinciales (= pleno) , vicepresidentes (= tenientes de alcalde) , junta de gobierno ( = junta de gobierno local). Lo que cambia es la forma de elección de los diputados provinciales que son elegidos a través de un sistema indirecto, es un sistema vinculado al resultado de las elecciones municipales en las que los diputados son elegidos por los concejales de entre ellos mismos en función de esos resultados. Al presidente lo elige el pleno de entre sus diputados, con mayoría absoluta en primera votación o mayoría simple en segunda votación. El reparto de atribuciones entre los órganos de gobierno de la diputación es exactamente igual al que está previsto para los municipios de régimen común. • LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES: están recogidas en el art. 36 de la Ley de Bases de Régimen Local. Esta ley le atribuye directamente algunas competencias por que son competencias vinculadas al concepto constitucional de provincia. Esas competencias son fundamentalmente dos: • La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal. Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado Derecho Administrativo I Tema 6: “La admón. local II” Tamara Castro. • La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios especialmente a los de menor capacidad de gestión. Además, este artículo contiene una serie de cláusulas generales de competencias, como son prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y en su caso supra comarcal. Y, La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito. 6.3. Otras entidades locales.Hay o puede haber otras entidades locales diferentes de la provincia, pero la diferencia con estas es que no tienen garantizada su existencia ni su autonomía por la Constitución Española, y por lo tanto, dependen completamente de lo que decida el legislador ordinario. Además, en relación con estas otras entidades locales, las competencias básicas estatales se debilitan y en cambio se refuerzan las de la Comunidad Autónoma. Normalmente dentro de estas otras entidades locales se distinguen según su ámbito territorial en entidades locales infra municipales y entidades locales supra municipales. • ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPAL. LA PARROQUIA RURAL EN GALICIA. Las entidades infra municipales aparecen contempladas en el artículo 45 de la Ley de Bases de Régimen Local y no tienen una regulación común o uniforme. A veces se les llama entidades de administración descentralizada. La Ley de Bases de Régimen Local las prevé para la administración descentralizada de núcleos de población separados dentro de un municipio, y prevé estableciendo que deberán contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa por los vecinos y un órgano colegiado de control que se elegirá de forma indirecta en función de los resultados de las elecciones generales. Finalmente la Ley de Bases dice también que los acuerdos de esas entidades sobre estas materias (disposición de bienes, expropiación forzosa…) están sujetos a tutela por parte del ayuntamiento. Normalmente, el nombre más común que se le suele reconocer es el de pedanías. En Galicia hay una peculiaridad en relación con estas entidades infra municipales, que es la previsión de que por Ley se reconozca personalidad jurídica a la parroquia rural, y por tanto se le dé un tratamiento especial. Cabe decir que, esta previsión nunca se ha desarrollado y no hay interés en hacerlo. Las entidades supra municipales que contempla la Ley de Bases son 3: • LA COMARCA. La comarca se prevé como una entidad local intermedia entre el municipio y la provincia que puede crear si así lo decide la Comunidad Autónoma agrupando varios municipios. Además, como pasa con la provincia, la comarca puede tener el carácter de demarcación de la administración autónoma para el ejercicio de sus competencias. La Ley de Bases pone algunos requisitos y límites para la creación de comarcas como entidades locales: 1. No se puede crear una comarca si a ello se oponen 2/5 partes de los municipios que deban integrar en ella, siempre que representen al menos la mitad del censo electoral. 2. Si una comarca agrupa municipios de distintas provincias, hace falta el informe favorable de las diputaciones provinciales afectadas. 3. Los órganos de Gobierno de las comarcas tienen que ser representativos de los ayuntamientos, van a ser por lo tanto de elección indirecta. 4. La Ley de Bases establece que la creación de las comarcas no puede privar a los municipios de la competencia para prestar los servicios mínimos obligatorios ni de toda intervención en las materias recogidas en el artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local. • LAS ÁREAS METROPOLITANAS. La Ley de Bases dice en el artículo 43 que las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas. Su creación corresponde a la Comunidad Autónoma y su finalidad es la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras: ejemplo, el transporte urbano de viajeros en teoría no puede salirse de los límites del municipio, pero gracias a las áreas metropolitanas las líneas de transporte sí podrían salirse de los límites municipales. La Ley de Bases dice que los órganos de Gobierno de las áreas metropolitanas tendrán carácter representativo de los municipios que las integren (elección indirecta). • LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS .La mancomunidad de municipios está recogida en el artículo 44 de la Ley de Bases, y es una entidad local distinta de las anteriores porque no es creada por la Comunidad Autónoma sino por los propios municipios como resultado de un derecho que se le reconoce a asociarse para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. Las mancomunidades se rigen por unos Estatutos que elaboran los concejales de los ayuntamientos reunidos en Asamblea y que luego tienen que aprobar los Plenos de los ayuntamientos. Como en los dos casos anteriores, los órganos de Gobierno deben tener carácter representativo de los ayuntamientos. • LOS CONSORCIOS: EL PROBLEMA DE SU NATURALEZA JURÍDICA. El consorcio se caracteriza porque agrupa a las administraciones locales con administraciones de otro nivel territorial diferente. También para la realización de determinados proyectos o la ejecución de determinados servicios. Tema 7: “El empleo público en general”. 7.1.-Sistemas comparados de empleo público: El sistema de empleo público tradicional en nuestro ordenamiento jurídico es el sistema que se llama cerrado o funcionarial, asociado al modelo organizativo burocrático de origen napoleónico. Ese sistema se caracteriza porque a los empleados públicos a los que se denomina funcionarios se los agrupa en cuerpos, que son agrupaciones jerarquizadas de funcionarios, a los que se les encarga una tarea o un servicio concreto y dentro de los cuales se puede hacer una carrera profesional completa. En este sistema, la selección de los empleados públicos se hace sobre la base de principios objetivos de igualdad, mérito y capacidad con el objetivo de profesionalizar la administración pública y una vez que se es seleccionado se ingresa en el cuerpo de funcionarios correspondiente en virtud de un acto unilateral de nombramiento que emite la administración. Como consecuencia, no hay una relación contractual entre la administración y el funcionario, sino que el funcionario queda sometido a un régimen jurídico de tipo objetivo o estatutario en el que sus derechos y obligaciones profesionales vienen determinadas directamente por las normas de derecho objetivo, leyes y reglamentos reguladores de la función pública que pueden ser modificados en cualquier momento, por tanto el funcionario no tiene derechos adquiridos. Además, el funcionario queda sometido a una relación de sujeción especial que implica incluso limitaciones para su libertad personal. A parte de esa posibilidad de hacer una carrera profesional completa dentro del cuerpo correspondiente, ascendiendo jurídicamente, se le garantizaba la estabilidad en el empleo: la inamovilidad, porque eso asegura la objetividad y la imparcialidad del funcionario. Frente a este sistema que es el que se aplicaba en países con régimen administrativo de tipo francés, hay otro distinto que es el de régimen abierto o laboral, que es el aplicable en el siglo XIX en los Estados Unidos. En este sistema no hay cuerpos de funcionarios, sino que igual que en la empresa privada, lo que hay son puestos de trabajo concretos que se clasifican según las funciones que tienen encomendadas y los requisitos que se consideren necesarios para cada puesto concreto según las necesidades de cada momento, y la relación entre el empleado público y la administración se entabla a través de un contrato laboral, por lo tanto, los derechos y deberes de empleado público son los que se recogen en ese contrato. La promoción profesional se hace cambiando de puesto de trabajo, ascendiendo a puestos mejores y como en la empresa privada, se aplican técnicas de medición del rendimiento del empleado y hay la posibilidad del despido. Estos dos sistemas con el paso del tiempo han evolucionado y se han ido aproximando. El sistema cerrado o funcionarial ha ido asumiendo alguna de las características del régimen abierto de los Estados Unidos en casi todos los países, y al revés, el régimen abierto también ha asumido características del régimen cerrado o funcionarial. Depende mucho de cada país, el algunos se ha avanzado más y en otros menos. 7.2.-Evolución del sistema español de empleo público. En España en el siglo XIX se implantó el sistema cerrado o funcionarial al mismo tiempo que se importó el sistema administrativo francés, con algunas peculiaridades que poco a poco se fueron superando. La principal peculiaridad fue que a los funcionarios España no les garantizaba la estabilidad en el empleo. El sistema empezó a cambiar para incorporar rasgos del sistema abierto o laboral a partir del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado del año 1964. Esa Ley introdujo dos grandes novedades: • Esa Ley suprimió la jerarquía profesional en los cuerpos de funcionarios, por lo cual, la carrera profesional administrativa dejó de basarse en el ascenso de grado personal dentro de un cuerpo para basarse como en el mundo privado, en el ascenso de puesto de trabajo, lo cual obligó a llevar a cabo una clasificación de los puestos de trabajo dentro de la administración. Además, el sistema de cuerpos funcionariales se desdibujó porque se crearon cuerpos de administración general no especializados. • La otra gran novedad fue la introducción de tipos de empleados públicos distintos a los funcionarios de carrera permanente, en concreto se introdujeron funcionarios temporales y personal contratado en régimen administrativo o laboral. Esta línea que se abrió con la Ley del 64 se vio reformada con la Ley 30/1984 de 2 de agosto de medidas para la reforma de la función pública, que ha funcionado junto con la propia Ley del 64 como legislación básica en materia de función pública hasta el año 2007. Con esta nueva legislación se ha seguido avanzando en la clasificación de puestos de trabajo dentro de la administración a través del instrumento de la relación de puestos de trabajo (RPT). Se han dictado también leyes para reconocerles a los funcionarios públicos derechos colectivos similares a los que existen en el ámbito laboral (derecho de sindicación, huelga o negociación colectiva) y que tradicionalmente no se admitían en el ámbito de la función pública. Otra novedad fue una flexibilización del principio de inamovilidad de los funcionarios públicos (no se le puede despedir, pero si se puede perder el puesto que ocupa). 7.3.-El sistema español de empleo público hoy: caracteres generales, bases constitucionales y normativa aplicable; el Estatuto Básico del Empleado Público Hoy podemos decir que en España hay un sistema mixto de empleo público, que parte del sistema funcionarial clásico pero que ha introducido elementos del sistema abierto o laboral; sin embargo, en España no se ha completado el proceso de laboralización del empleo público porque hay cláusulas constitucionales que tal y como las interpreta el Tribunal Constitucional lo impiden. La Constitución dedica un apartado de un artículo a establecer los principios sustanciales del régimen del empleo público (artículo 103.3). Este artículo, en primer lugar establece, si se interpreta en relación con el artículo 23.2 de la Constitución, los principios de igualdad, mérito y capacidad para el acceso al empleo público, es decir, a través de respeto de los principios tradicionales del régimen funcionarial, con la peculiaridad de que estos principios también se aplican a la selección no sólo de los funcionarios públicos, sino también a la selección de cualquier trabajador. Además, el Tribunal Constitucional deduce de este artículo que el régimen jurídico normal u ordinario de los empleados públicos tiene que ser el régimen funcionarial necesariamente, y por lo tanto, según esa interpretación, sería imposible el España sustituir el régimen funcionarial por un régimen puramente o esencialmente laboral. Hay otro artículo de la Constitución Española que tiene también relevancia, que es el artículo 141.1.18. Este artículo le atribuye al estado la competencia para establecer las bases del régimen estatutario de todos los funcionarios públicos de todas las administraciones públicas. Con un régimen básico uniforme para todos también dictado por el Estado. Estos mandatos constitucionales no se cumplieron de manera completa hasta el año 2007. En este año se dictó la Ley 7/2007 de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Esta Ley tiene la peculiaridad de que sólo tiene disposiciones de tipo básico, algunas de aplicación inmediata y otras no, por lo cual, tiene que ser desarrollada tanto por el legislador estatal para sus empleados públicos como por el legislador autonómico para los suyos y también para los de entes locales. Otra característica que tiene este Estatuto Básico, es que es la primera vez que se intenta establecer un marco jurídico parcialmente común para los empleados públicos, tanto para los funcionarios públicos como para los contratados laborales, con el objetivo de tratar de reducir las diferencias de régimen jurídico que hay entre esos dos tipos de empleados públicos. La contrapartida que tiene este Estatuto es que hay toda una serie de categorías de funcionarios públicos que quedan excluidas de su ámbito de aplicación, y sólo se les aplica el mismo por supletoriedad. 7.4.-Clases de empleados públicos. El Estatuto Básico del Empleado Público define a los empleados públicos en el artículo 8 como “aquellos que desempeñan funciones retribuidas en las administraciones públicas al servicio de los intereses generales”. Los clasifica de la siguiente forma: -Funcionarios de carrera -Funcionarios interinos -Personal laboral -Personal eventual A parte de estas cuatro categorías, hay otra que se considera personal de la administración pero no nombra en la Ley como funcionario público, esta categoría es la que forma el personal directivo. Dentro de estos cuatro tipos de empleados públicos se podría hacer una división más amplia: personal funcionario y personal contratado. El personal funcionario se divide en personal de carrera (el personal permanente) y los funcionarios temporales, que son los interinos y eventuales. • FUNCIONARIOS DE CARRERA: Están definidos en el artículo 9 del EBEP. Los funcionarios de carrera tienen dos características principales: primero, porque se vinculan a la administración a través de un nombramiento y no a través de un contrato, por lo cual, quedan sujetos a una relación estatutaria regulada por el derecho administrativo, y segundo, porque esa vinculación con la administración tiene carácter permanente, lo que significa que los funcionarios públicos tienen carácter inamovible. Hay otra característica más que no menciona el EBEP, y es que los funcionarios públicos cobran con cargo a las partidas de personal de los presupuestos de la administración correspondiente. El EBEP les reserva en todo caso a los funcionarios de carrera, el ejercicio de las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas en la salvaguardia de los intereses generales. • LOS FUNCIONARIOS INTERINOS: están definidos en el artículo 10 del EBEP y tienen tres características: la primera es que también se vinculan a la administración mediante nombramiento, y no mediante contrato. La segunda característica es que es que realizan las funciones propias de los funcionarios de carrera. La tercera consiste en que tienen carácter temporal porque se los nombra por razones de necesidad y urgencia cuando se dan determinadas circunstancias, que son 4: cuando hay plazas vacantes de funcionario de carrera mientras no es posible cubrirlas, cuando hay que sustituir transitoriamente a un funcionario de carrera, para la ejecución de programas de carácter temporal y por último en supuestos de exceso o acumulación de tareas de manera temporal. • PERSONAL LABORAL: Está recogido en el artículo 11 del EBEP. El personal laboral se caracteriza porque se vincula con la administración a través de un contrato de trabajo y no en virtud de un nombramiento legal, y por lo tanto, su régimen jurídico va a ser el propio de los trabajadores de una empresa con las peculiaridades que establece el EBEP. Ese contrato, en función de su duración, puede ser fijo (que significa lo que se llama por tiempo indefinido en el derecho laboral), por tiempo indefinido (aquel personal que asume la administración por orden de una sentencia firme) o un contrato temporal. Las leyes que desarrollan el EBEP tienen que establecer los criterios para determinar que concretos puestos de trabajo puede desempeñar el personal laboral porque la regla general es que el personal al servicio de la administración esté en régimen funcionarial. • PERSONAL EVENTUAL: Este personal tiene las siguientes características: Primera, se vincula a la administración mediante un nombramiento (por tanto es un tipo de funcionario, aunque la Ley no lo quiera decir), segundo, tiene carácter temporal, tercero, sólo realiza funciones de confianza o asesoramiento especial a los cargos políticos, por lo cual, su nombramiento y cese es libre (aquí no se aplican los principios que rigen para los funcionarios públicos). Como contrapartida, los servicios que se prestan como personal eventual no se consideran de mérito, ni para el acceso, ni para la promoción en el empleo público y cuarta característica, el personal eventual no cobra con cargo a los créditos presupuestarios de personal normales, sino que lo hacen con cargo a crédito presupuestario específico (esto se hace, para evitar los abusos). Hay muchos países donde entre el nivel de los empleados públicos y el nivel de los cargos políticos existe un nivel intermedio de personal directivo profesionalizado (no son políticos) que ejerce altas funciones de dirección administrativa. El EBEP ha abierto la puerta para que ese modelo se importe a España donde hasta ahora no existía. Este personal directivo se selecciona conforme a principios de mérito y capacidad, y a criterios de idoneidad porque la idea es que exista una verdadera carrera directiva profesional. La principal peculiaridad que tendría el régimen jurídico de estos directivos es que esta carrera profesional queda vinculada a la consecución de objetivos, de manera que la propia permanencia en la carrera directiva y las retribuciones dependería del grado de consecución de esos objetivos.