Tema 11: Estado autonómico Y sistema de fuentes
11.1. Estado Compuesto y pluralidad de ordenamientos
En el título preliminar de la CE se combinan Dos principios que simbolizan la síntesis de lo que es su proyecto político Territorial: la unidad de la nacíón española y el derecho a la autonomía de las Nacionalidades y regiones. Esa tensión, esa interacción entre los dos Principios se resume en el artículo 2 de la Constitución: “La Constitución se Fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacíón española, patria común e Indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la Autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad Entre todas ellas”. Este precepto plantea la existencia de un estado-nacíón en El que conviven unas nacionalidades y regiones con un derecho preexistente a Constituirse como entes autónomos. La CE no crea ex novo la autonomía, sino que la reconoce.
En el título VIII parece bastante evidente Que la CE mantiene un modelo territorial de Estado de carácter mixto que se Fundamenta en el principio dispositivo y en la separación en dos tipos de Autonomía: la de régimen común y la de régimen especial, sin desecharse la Posibilidad de que algún territorio no llegara a constituirse en comunidad Autónoma.
Lo primero que debe decirse es que el Estado Autonómico o Estado de las autonomías en España no es identificable con ninguno De los modelos territoriales existentes.
-En primer lugar no es un Estado unitario Centralizado porque existe un amplio sistema de distribución de competencias Exclusivas, compartidas y concurrentes entre el Estado central y los diversos Territorios autonómicos, funcionando estos últimos como órganos de directa Naturaleza política.
-Tampoco es un Estado federal: no hay nada
Que se parezca a un pacto federal entre los territorios: la voluntad de las
CCAA no puede incidir en la voluntad estatal;
No existen constituciones de los
Estados miembros porque no existen estados miembros; tampoco las CCAA poseen un
Lugar propio dentro de las instituciones estatales.
-Una tercera carácterística es la permanente Mutabilidad: el modelo territorial se ha ido cambiando a espaldas de la CE de Manera ininterrumpida. La creación por el TC de la categoría de “bloque de constitucionalidad” (estatutos de autonomía, leyes básicas del Estado y normas estatales de Distribución competencial) advierte de manera directa la pérdida de la Normatividad constitucional.
De forma paralela se ha ido construyendo un Tipo de Estado muy descentralizado políticamente mediante la concesión de poder Legislativo a todas las comunidades autónomas por normas infraconstitucionales. España se puede considerar un Estado jurídicamente compuesto, políticamente Descentralizado y necesitado de un reconocimiento constitucional para su Estabilización definitiva.
11.2. El estatuto De autonomía
El estatuto de autonomía es la norma Institucional básica de la comunidad autónoma, que el Estado reconoce y ampara Como parte integrante de su ordenamiento jurídico y a partir de la cual se Genera el resto de normas jurídicas autonómicas.
Reforma
Los distintos procedimientos de reforma Estatutaria previstos condicionan directamente la naturaleza jurídica del Estatuto de autonomía y su posición en el ordenamiento. La Constitución Establece que el procedimiento de reforma de los estatutos será el que cada uno De ellos prevea. Todos los estatutos han incorporado un título dedicado a su Reforma. Ejerza quien ejerza la iniciativa de reforma, cualquier propuesta de Reforma estatutaria debe ser aprobada por el pleno del parlamento autonómico. Cumplido este trámite, el texto se eleva a las Cortes Generales para su Tramitación y aprobación, las cuales mantienen su poder de enmienda a la Propuesta de reforma. También está previsto que el Parlamento autonómico pueda Retirar la propuesta de estatuto antes de su aprobación definitiva por el Congreso.
Naturaleza jurídica
La determinación de la naturaleza jurídica de
Los estatutos de autonomía ha suscitado un profuso debate en el que se
Distinguen dos posiciones extremas y opuestas. Por una parte se ha pretendido
Comparar la naturaleza jurídica del estatuto con la de las constituciones de
Los estados federados. Por otra parte se ha defendido que el estatuto de
Autonomía es una mera ley orgánica situada al mismo nivel que el resto de leyes
Estatales. Es innegable que el estatuto es una ley orgánica pero también lo es
Que se trata de una ley orgánica totalmente atípica: en su elaboración se
Impone la participación de las instituciones que representan al conjunto del
Estado; la reforma sólo puede realizarse bajo las condiciones que él mismo
Establece; ninguna ley orgánica cumple como hace el estatuto la función de
Completar materialmente la forma de Estado esbozada por la Constitución. De esta
Manera, los EEAA, aunque no tengan naturaleza de leyes constitucionales, pues
No existe en el sistema español este tipo normativo y su subordinación a la CE
Es evidente, constituyen una categoría normativa intermedia entre ésta y el
Resto de leyes estatales.
Los estatutos de autonomía son por tanto leyes que
Complementan material y directamente a la CE, en el sentido de contribuir
Decisivamente a la configuración de la forma de Estado: esta es su naturaleza
Jurídica.
Posición en el sistema de fuentes
La CE es norma jerárquicamente superior al Estatuto. La CE es la norma suprema del ordenamiento jurídico, sea el general, El estatal o el autonómico, y el estatuto es aprobado en función de esta norma Y de acuerdo con ella. Esto tiene dos consecuencias: por una parte, si un Precepto estatutario es contrario a la CE, debe ser declarado nulo por el TC; Por otra, implica que todo precepto estatutario debe interpretarse conforme a La CE.
El estatuto de autonomía constituye la norma
Primaria del ordenamiento autonómico. Constituye el criterio de validez formal
Y material de la ley autonómica.
En consecuencia, cualquier ley autonómica que
Contravenga formal o materialmente al estatuto de autonomía del cual lleva
Causa es nula, puesto que es directamente antiestatutaria y consecuentemente
Inconstitucional.
Entre la doctrina ha predominado la idea de Que las relaciones entre los estatutos y las leyes estatales no están regidas Por el principio de jerarquía sino por el de competencia, de modo que la norma Que extralimitase el ámbito atribuido competencialmente devendría nula. La Posición de las distintas leyes orgánicas y ordinarias estatales en el Ordenamiento solo se puede derivar del principio de reserva que se fundamenta En el principio de la función constitucional que cumple cada tipo normativo. Los estatutos de autonomía constituyen una categoría intermedia entre la norma Constitucional y el resto de leyes estatales. Los EEAA desarrollan fuerza Activa y pasiva respecto al resto de leyes estatales. Tienen fuerza pasiva, lo Que supone que ninguna ley orgánica (que No sea de reforma expresa del estatuto) u ordinaria puede modificar su Contenido.
Contenido del estatuto
El artículo 147.2 CE fija un contenido mínimo Y obligatorio para los EEAA: la denominación de la comunidad; la delimitación Del territorio; la denominación, organización y sede de las instituciones Autonómicas propias; las competencias asumidas dentro del marco establecido por La CE; las bases para el traspaso de los servicios que corresponderán a las Competencias.
11.3. Otras leyes Relativas al régimen autonómico
El cuadro de distribución competencial entre El Estado y las CCAA se completa con las previsiones del art. 150 CE. En sus Dos primeros apartados, este artículo prevé la posibilidad de un ejercicio Extraestatutario de competencias estatales por parte de las CCAA por medio de Leyes marco y leyes orgánicas de transferencia y de delegación. En el tercer Apartado se regula un mecanismo de limitación del ejercicio de las competencias Autonómicas mediante las denominadas leyes de armonización.
-Leyes marco.
La CE en su art. 150.1 establece que las Cortes Generales podrán atribuir a todas o a algunas CCAA la facultad de dictar Normas legislativas en el marco de los principios, las bases y las directrices Fijados por una ley estatal. Por medio de este tipo de leyes, las CCAA pueden Desarrollar tanto las directrices estatales en ámbitos en que el Correspondiente estatuto de autonomía no ha asumido competencias legislativas Como ejercer competencias legislativas reservadas al Estado expresamente por la CE. La ley marco debe aprobarse como una ley ordinaria pero se trata de una ley Ordinaria peculiar
-Leyes orgánicas de transferencia y Delegación.
El art. 150.2 CE dispone que el Estado podrá Transferir o delegar a las CCAA, mediante ley orgánica, facultades Correspondientes a una materia de titularidad estatal que por su naturaleza Sean susceptibles de transferencia o delegación. Suponen una transferencia o Delegación del ejercicio de competencias estatales pero no de su titularidad. Las diferencias entre ambas figuras se hallan en su respectivo alcance Material. La transferencia comporta la transmisión de competencias Bifuncionales o completas, la delegación se aplica a la mera cesión de Facultades ejecutivas o de gestión de los servicios estatales. Lo que no Resulta claro es qué competencias estatales no pueden ser objeto de Transferencia o delegación.
-Leyes de armonización.
El art. 150.3 CE atribuye a las Cortes Generales la facultad de aprobar unas leyes cuya finalidad es armonizar las Normas autonómicas, si así lo exige el interés general. El presupuesto material Para dictar este tipo de leyes lo constituye la producción de una lesión del Interés general debida a una discordancia entre distintas normas. Las leyes de Armonización operan ex post a las Normas autonómicas. El objeto de la armonización lo constituyen las Disposiciones normativas de las CCAA. El contenido de las leyes de armonización Se concreta en los principios necesarios dictados para armonizar. Los efectos De una ley de armonización están dirigidos a limitar el ejercicio competencial De las CCAA afectadas, que tendrán que respetar los principios armonizadores. Desde una perspectiva formal, esta ley es una ley ordinaria con una Especialidad procedimental consistente en una votación previa a la aprobación, En la cual se exige una mayoría cualificada en el Congreso de los Diputados y En el Senado para apreciar la existencia de la lesión. Tras esto se elabora la Propuesta normativa, que será aprobada ordinariamente.
11.4. El Ordenamiento de las comunidades autónomas
-Leyes autonómicas. La autonomía de la que Son titulares las CCAA es de naturaleza política, lo que supone que cada una de Ellas está dotada de la capacidad de hacer leyes en los ámbitos atribuidos a su Competencia. La ley autonómica presenta el mismo rango y la misma fuerza Vinculante que la ley estatal. También es preciso destacar tres condicionantes: La aplicabilidad territorial de la ley autonómica, la vinculación a la Legislación básica del Estado cuando se trate del ejercicio de una competencia Compartida y la suspensión de la aplicabilidad de la ley autonómica en caso de Impugnación ante el TC. En cuanto al control de la ley autonómica, la CE no Establece controles de naturaleza política sobre la misma; por tanto, ni el Gobierno ni las Cortes Generales pueden establecer controles de oportunidad Sobre las leyes autonómicas.
-Normas del gobierno autonómico con rango de Ley. La mayor parte de los EEAA introducen entre sus fuentes los decretos Legislativos y con las reformas estatutarias iniciadas a partir de 2006 han Abierto también la puerta a los decretos-leyes. Ambas categorías normativas son Normas con rango de ley que no proceden del parlamento, sino que surgen del Ejercicio por parte del gobierno de una función normativa de rango legal. Sus Carácterísticas son semejantes a las figuras correlativas de carácter estatal.
-Reglamento autonómico. La relación que Mantiene el reglamento autonómico con la de Que la ley y el reglamento se relacionan por medio del principio de jerarquía En favor de la ley, el reglamento autonómico halla un límite en las reservas de Ley establecidas por la CE, que deben ser reguladas por ley autonómica. Halla Igualmente un límite en las reservas de ley establecidas por el estatuto. Del Mismo modo que los estatales, los reglamentos autonómicos se clasifican con dos Criterios distintos: según el órgano que dicta el reglamento (decreto si Proceden del gobierno y orden si son dictados por un consejero) y según el objeto (ad extra o ad intra).
11.5. Las Relaciones entre Derecho autonómico y Derecho estatal
El principio de jerarquía es insuficiente para resolver un Conflicto entre normas autonómicas y estatales. Por eso se recurre al principio De competencia. El derecho de las CCAA tiene atribuidas una serie de potestades En materias territorial, orgánica y normativa. En España existe una previsión Originaria de atribuciones de competencias, asumidas por las CCAA desde hace 30 Años. Hay una gran interconexión de las actividades políticas entre el Estado y Las CCAA, mucho más que en las propias fronteras de las CCAA.
Competencias
Solo son válidas aquellas normas aprobadas por el Estado o por la CA cuando han sido dictadas dentro de sus respectivas competencias. Los mecanismos De control de las normas con rango de ley es el recurso de inconstitucionalidad Y de las normas sin rango de ley es conflicto de competencias. El efecto es la Validez.
Hay dos técnicas de reparto de competencias:
-Todas las competencias: Todas las competencias sobre una materia Recaen en el Estado.
-Sólo competencias de legislación: Sólo puede hacer leyes sobre Las materias que le corresponde. El Estado legisla, la CA ejecuta. Las Competencias del Estado están recogidas en el Art. 149 CE más las que no son de La CA.
Principios
Existen dos principios para resolver conflictos entre las normas Autonómicas y estatales:
-Principio de prevalencia: Regulado en el Art. 149.3 CE. Las Normas que dicta el Estado prevalecen en caso de conflicto en lo que no esté Atribuido a la exclusiva competencia de estas. El ámbito son las materias que No estén atribuidas a la exclusiva competencia de las CCAA. Esto afecta a la Eficacia ya que la aplicación preferente de la norma estatal desplaza a la Norma autonómica.
-Principio de supletoriedad: Regulado por el Art. 149.3 CE. El Derecho estatal será supletorio del derecho de las CCAA. Esto significa que se Puede dar el caso de que haya una laguna en el ordenamiento autonómico que no Se puede solucionar con normas de las CCAA. El estado, de todas formas no puede Dictar normas con eficacia meramente supletoria en materias sobre las que Carece de todo título competencial.
La supletoriedad del derecho estatal no constituye una cláusula Universal atributiva de competencias para legislar sobre cualesquiera materias A favor del Estado. Para producir derecho, el Estado necesita un título Competencial específico. La supletoriedad será predicable únicamente de las Normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia.
El efecto de este principio se puede Ver en la aplicación de la norma estatal para integrar una laguna del derecho Autonómico.