Materias conexas

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La ley orgánica. La ley orgánica es un tipo de ley o una ley sujeta a un procedimiento específico de aprobación, creado por la CE con la finalidad de prolongar el consenso constituyente, en relación con una serie de materias consideradas de especial importancia. De esta forma, la ley orgánica se define por un ámbito material y por un procedimiento específico de elaboración (art.
81 CE).
La CE reserva a la ley orgánica muchas materias, dispersas a lo largo de su articulado. Además de las materias del artículo 81.1 nos encontramos, por ejemplo, con normas de organización (arts. 8.2, 54, 104.2, 107, 122, 136, 165), sobre las Comunidades Autónomas (arts. 150.2, 157.3), sobre derechos (arts. 55.2, 87.3, 92, 151.1) o normas singulares o de autorización (arts. 57.5, 93, 141.1, 144).

El ámbito material de las leyes orgánicas plantea dos tipos de problemas:


1) La determinación del contenido de las materias, problema típicamente interpretativo, a resolver en cada caso. Veamos, por ejemplo, el “régimen electoral general”, reservado a la ley orgánica por el artículo 81.1 CE. Esta materia puede interpretarse en sentido amplio (todo el Derecho electoral) o en sentido restringido (sólo las normas electorales más importantes, aplicables en todo el territorio nacional), resultando posible un amplio abanico de opciones interpretativas intermedias. Conviene advertir de antemano que, en general, las determinaciones amplias del contenido de las materias reservadas tienen un doble efecto: limitar el campo de actuación de las leyes autonómicas y dificultar la evolución del ordenamiento jurídico.
2) Las posibilidades expansivas de la ley orgánica. Está claro que las materias reservadas deben ser reguladas por ley orgánica. Ahora bien, ¿puede la ley orgánica regular otras materias? La mayor parte de la doctrina y la jurisprudencia entienden que no. Así, según la STC 5/1981, “Llevada a su extremo, la concepción formal de la ley orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas y reforzadas”.
La prohibición general de regulación por ley orgánica de las materias no reservadas tiene una excepción: las materias conexas, esto es, aquellas que no pertenecen al ámbito reservado pero que se encuentran muy estrechamente vinculadas al mismo, por lo que resulta conveniente una regulación conjunta. En palabras de la STC 76/1983, las leyes orgánicas pueden regular este tipo de materias

Guillermo Escobar, Lecciones de Introducción al Derecho, 2016

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“cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia”.
Admitida la posibilidad de regulación por ley orgánica de las materias conexas se plantea el problema de su valor. Normalmente el legislador distinguirá expresamente, en las disposiciones adicionales o finales de la propia ley, entre lo orgánico (lo estrictamente reservado) y lo no orgánico (materias conexas). En teoría, el Tribunal Constitucional podría corregir este desglose del legislador, pero lo cierto es que las posibilidades técnicas de esta corrección son muy escasas.
El artículo 81.2 CE e, indirectamente, los artículos 75.3 y 87.3 contienen las especialidades procedimentales de la ley orgánica (el Estatuto de Autonomía es todavía más especial), completadas por los artículos 130 a 132 RCD: no cabe la iniciativa legislativa popular ni la aprobación de la ley orgánica en Comisión, la denominación “ley orgánica” debe utilizarse desde la fase introductoria del procedimiento legislativo y, sobre todo, el texto debe aprobarse por la mayoría absoluta del Pleno del Congreso en una votación independiente.
La principal discusión doctrinal en torno a la ley orgánica gira en torno a sus relaciones con la ley ordinaria.
Estas relaciones, ¿se rigen por el principio de jerarquía o por el principio de competencia? En otras palabras, ¿tienen la ley ordinaria y la ley orgánica el mismo rango? La mayor parte de la doctrina, siguiendo la línea marcada por el Tribunal Constitucional, entiende que las leyes ordinarias y las leyes orgánicas tienen el mismo rango. Ello presupone un concepto de ley orgánica predominantemente material, esto es, las leyes orgánicas se definen, ante todo, por un determinado contenido. Si el legislador se excede y regula materias no reservadas no podrá exigir para las mismas el régimen jurídico carácterístico de las leyes orgánicas. Se trataría de leyes sólo formalmente orgánicas.
Normalmente el principio de jerarquía (cuyo modelo es el de la superioridad de la ley sobre el reglamento) se aplica cuando coincide el ámbito material de regulación y cuando existe una jerarquía (o, al menos, diferencia de legitimación democrática) entre los órganos creadores de los distintos tipos normativos. En la relación entre leyes ordinarias y leyes orgánicas no se da ninguna de estas dos circunstancias. Por tanto, para explicar esta relación (y para solucionar los eventuales conflictos) parece conveniente acudir al principio de competencia. Ahora bien, este sólo actúa si la ley orgánica respeta el ámbito material que le es propio. En caso contrario, nos encontraríamos en presencia de dos normas en conflicto cuya colisión no puede solucionarse ni según el principio de jerarquía (tienen el mismo rango) ni según el principio de competencia (no puede prevalecer una ley sólo formalmente orgánica sobre la ley ordinaria), por lo que deberá aplicarse el principio de sucesión cronológica. Esta solución plantea, no obstante, problemas procesales importantes, cuando es el juez ordinario el llamado a solucionar el conflicto, pues obrando así estaría corrigiendo la determinación por el legislador del ámbito constitucionalmente reservado a la ley orgánica.
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