Los primeros Actos Administrativos del Hombre

Share Button
LECCIÓN 31ª. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS A.-CONCEPTO Y CARACTERES El acto administrativo se puede definir como toda declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo que emite una Administración pública en el ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria. -Se trata, en primer lugar, de una declaración, es decir, de la manifestación de una actividad intelectual y no de una mera actuación material. Si limita la esfera de libertad de los administrados tendrá que ser expresa; en el resto de los casos cabe admitir que se produzca de forma tácita, a través de hechos concluyentes. -En segundo lugar, el contenido de la declaración puede consistir en una decisión (declaración de voluntad), en una opinión expresada mediante un informe o dictamen (declaración de juicio), en una certificación (declaración de conocimiento) o en una propuesta (declaración de deseo). -En tercer lugar, esa declaración debe provenir en principio de una Administración pública; los actos jurídicos de los particulares en sus relaciones con la Administración siguen un régimen jurídico distinto. Sin embargo, cabe la posibilidad de que los particulares dicten verdaderos actos administrativos, si se delega en ellos el ejercicio de alguna potestad administrativa. 5 La declaración es realizada unilateralmente por la Administración pública, a diferencia de lo que ocurre con los convenios y contratos administrativos, que tienen carácter bilateral. Determinados actos administrativos tienen como presupuesto una previa manifestación de voluntad del administrado, pero no pierden por ello su carácter unilateral (teoría del acto
Condición). No son actos administrativos los actos provenientes de órganos constitucionales que no son Administraciones públicas, aunque estén sometidos al control de los órganos del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo, ni los actos que el Gobierno dicta en su calidad de titular del Poder ejecutivo y no como órgano administrativo (actos políticos). -Por último, la declaración intelectual en que consiste el acto administrativo es siempre el resultado del ejercicio de una potestad atribuida por el Ordenamiento jurídico a la Administración pública, de acuerdo con el principio de vinculación positiva de esta última a la legalidad. Esa potestad ha de ser, además, distinta de la reglamentaria. B.-ELEMENTOS a.-Elementos subjetivos Los actos administrativos sólo pueden ser dictados válidamente por la Administración que tenga atribuida la potestad correspondiente, y dentro de ella, por el órgano competente material, territorial y jerárquicamente. El titular del órgano tiene que haber sido válidamente nombrado y estar en el pleno ejercicio de sus funciones. No obstante, sobre la base de los principios de la buena fe y la seguridad jurídica se puede llegar a admitir la validez de actos emitidos por personas en las que no concurre este requisito (funcionarios de hecho). En el caso de los órganos colegiados, se tienen que haber respetado las reglas sobre constitución y funcionamiento de los mismos. Sin embargo, los defectos en el nombramiento de uno o más miembros del órgano sólo invalidan el acto emitido cuando prescindiendo de ese voto o votos variase el resultado de la votación de la que es producto aquél. B.-Elementos objetivos El objeto del acto administrativo es una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo. En su formación no debe haber concurrido ninguno de los vicios de la voluntad (error, intimidación, dolo o violencia); en el caso de los órganos colegiados, los vicios de la voluntad de uno o varios de los miembros del órgano sólo invalidan el acto cuando el voto de tales personas hubiese sido decisivo en la 6 adopción de aquél. Los causantes de los vicios no pueden alegarlos en su propio beneficio. La declaración puede ir acompañada de elementos accidentales (condición, término o modo), si el acto no es el resultado del ejercicio de una potestad totalmente reglada. Finalmente, el objeto ha de ser posible, ajustado a Derecho y adecuado al fin típico de la potestad de que se trate (art.
53.2 de la Ley 30/1992). C.-La causa de los actos administrativos Por causa se entiende la finalidad para la que se dicta el acto. Tendrá que ser siempre un interés público que justifique el ejercicio de la potestad en el caso concreto y habrá de coincidir con el fin típico de dicha potestad. Si no se produce tal coincidencia, nos hallaremos ante un supuesto de desviación de poder. La desaparición a posteriori de la causa puede provocar la invalidez sobrevenida del acto. La causa se exterioriza formalmente a través de la motivación del acto. Ciertos actos deben motivarse obligatoriamente, para facilitar el control de los mismos y la defensa de los interesados; en estos casos, la motivación se considera parte del contenido y no de la forma del acto. Es necesario motivar los siguientes actos administrativos, según el art. 54 de la Ley 30/1992: -Los que limitan derechos subjetivos o intereses legítimos. -Los que resuelven procedimientos de revisión de oficio, recursos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. -Los que se separan del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. -Los que ordenan la suspensión de la eficacia de otros actos o la adopción de medidas provisionales. -Los que deciden la aplicación de la tramitación de urgencia o la ampliación de plazos. -Los que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales. -Todos los demás en los que la motivación vengan impuesta expresamente por una ley o reglamento. La motivación ha de ser racional y suficiente para conocer la causa del acto. 7 d.-Elementos formales -Forma de producción Los actos administrativos se tienen que producir a través del procedimiento legalmente previsto. Así lo impone el art. 105.C) de la Constitución, en garantía de los derechos e intereses de los administrados y del interés público. -Forma de manifestación De acuerdo con el artículo 55.1 de la Ley 30/1992, los actos administrativos se manifestarán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Esto se debe a razones de seguridad jurídica y a la necesidad de archivar debidamente las actuaciones administrativas. El contenido de los actos manifestados por escrito es el siguiente: encabezamiento con la identificación del órgano que los ha dictado; preámbulo en el que se describe el procedimiento seguido para su elaboración y se expresan los fundamentos jurídicos de la competencia del órgano y de la decisión adoptada sobre el fondo del asunto; indicación, en su caso, de que se ha realizado la preceptiva consulta al Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente y de si se ha seguido el parecer del mismo; motivación, en su caso; parte dispositiva o resolución; lugar, fecha y firma del titular del órgano. Cuando los actos administrativos se manifiesten verbalmente, se procederá a documentarlos si hay necesidad de dejar constancia escrita de ellos para su notificación, publicación o archivo. La constancia escrita de los actos se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando la autoridad de la que proceden. Si se trata de resoluciones, la autoridad que las dicte autorizará una relación de las que haya dictada de forma verbal, con expresión de su contenido (artículo 55.2). C.-CLASIFICACIONES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS -Actos externos e internos Actos externos son los que tienen como destinatario a un sujeto distinto a la Administración que los ha dictado, y que puede ser un administrado u otra Administración pública. Actos internos son los que se dirigen a un órgano de la misma Administración los que los dicta. -Actos decisorios y no decisorios Esta distinción se basa en el contenido de la declaración intelectual en que consiste todo acto administrativo. Si es una declaración de voluntad, se habla de acto 8 decisorio; si es una declaración de otro tipo (juicio, conocimiento o deseo), estaremos ante un acto no decisorio. -Actos favorables o declarativos de derechos y actos desfavorables o de gravamen Esta distinción sólo se aplica a los actos decisorios externos. Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplían la esfera jurídica de sus destinatarios. Su revocación se sujeta a límites rígidos y pueden tener efectos retroactivos. Los actos desfavorables o de gravamen son los que restringen la esfera jurídica de sus destinatarios. Su revocación en principio es libre, no pueden tener efectos retroactivos y deben ser motivados. -Actos resolutorios y actos de trámite Los primeros ponen fin al procedimiento administrativo resolviendo sobre el fondo del asunto, mientras que los segundos son meros pasos dentro del procedimiento. Los actos de trámite sólo se pueden impugnar autónomamente cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, imposibilitan la continuación del procedimiento o causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. -Actos que ponen fin a la vía administrativa (definitivos en vía administrativa o que causan estado en vía administrativa) y actos que no ponen fin a la misma Los primeros agotan la vía administrativa, por lo que pueden ser impugnados directamente ante los tribunales. Son los actos que proceden de órganos sin superior jerárquico, los que resuelven procedimientos de impugnación de otros actos, los que resuelven asuntos de la competencia exclusiva del órgano que los dicta y los acuerdos con los administrados equivalentes a actos finalizadores de un procedimiento. Los segundos, en cambio, no cierran la vía administrativa. Hay que presentar recurso administrativo contra ellos para poder luego acudir ante los tribunales. -Actos firmes y actos que no han ganado firmeza Actos firmes son los que no se pueden recurrir porque el interesado ha dejado pasar el plazo para hacerlo sin interponer el correspondiente recurso o porque el último recurso posible se ha desestimado. Actos que no han ganado firmeza son aquellos que todavía se pueden recurrir por estar abierto el plazo para hacerlo o que se han recurrido sin que de momento se haya resuelto la impugnación. -Actos originarios y confirmatorios Los originarios resuelven por primera vez un asunto concreto; los confirmatorios reproducen otros actos anteriores sobre el mismo asunto y se caracterizan por que no son recurribles. 9 -Actos generales, singulares y plúrimos Actos generales son los que tienen como destinataria a una pluralidad indeterminada de personas. Por ello, deben ser publicados. Actos singulares son los que tienen un destinatario o destinatario concretos. En principio, se notifican y no se publican. Actos plúrimos son grupos de actos singulares que se publican conjuntamente (artículo 55.3 de la Ley 30/1992). Cada uno de los actos singulares que los forman conservan su independencia y se impugnan de manera separada, sin que su anulación afecte necesariamente a los demás. D.-LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS a.-La presunción de validez de los actos administrativos De acuerdo con el principio de autotutela declarativa, la Administración pública puede crear derechos e imponer obligaciones de forma unilateral, quedando obligados los administrados a respetar y cumplir de manera inmediata la decisión administrativa. Como consecuencia de lo anterior, los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 57.1 de la Ley 30/1992). Esta presunción de validez, sin embargo, no es absoluta y puede ser destruida impugnando el acto de que se trate y demostrando que no se ajusta a Derecho. La carga de realizar la impugnación corresponderá al administrado que se considere perjudicado por el acto; la impugnación no suspenderá, en principio, la eficacia del acto, que podrá ser ejecutado igualmente. No se benefician de la presunción de validez los llamados actos inexistentes, que son aquellos en los que concurren defectos o vicios tan graves que les privan hasta de la apariencia externa de actos administrativos. B.-Los casos de eficacia demorada. En especial, la notificación y publicación de los actos administrativos En estos supuestos, el acto existe y se presume válido, pero no produce efectos por el momento. Ello puede deberse a que su eficacia esté supeditada al cumplimiento de una determinada condición o al transcurso de un plazo, a que lo exija su contenido, a que tenga que ser notificado o publicado, o a que precise de la aprobación de otro órgano. Los casos más importantes de eficacia demorada son aquellos en que es necesaria la notificación o publicación del acto. -Notificación 10 -Actos que se notifican. Conforme al art. 58.1 de la Ley 30/1992, se notifican a los interesados las resoluciones y demás actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Las resoluciones serán notificadas en todo caso; los actos de trámite, cuando obliguen al administrado a realizar una actuación, den ocasión al ejercicio de un derecho o garantía procedimental o quepa recurso contra ellos. -Plazo. La notificación se debe cursar en un plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado (art. 58.2 de la Ley 30/1992), pero el incumplimiento de dicho plazo no afecta a la validez del acto, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario culpable del retraso. En todo caso, los efectos favorables que se deriven del acto para los interesados se producirán desde la fecha en que haya sido dictado. -Contenido. Ha de incluir el texto íntegro del acto y la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, así como de los recursos que quepan frente a él, el órgano ante el que hayan de presentarse y el plazo para interponerlos (art. 58.2 de la Ley 30/1992). -Medio La notificación se hace siempre por escrito y se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción de la misma por el interesado, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto (art. 59.1 de la Ley 30/1992). Normalmente, la notificación se realizará mediante correo certificado con acuse de recibo o mediante un oficio entregado personalmente por un funcionario o agente de la Administración. Para que la notificación se pueda practicar por medios electrónicos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido su utilización, incluso por medios electrónicos (art. 28.1 de la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos). El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido (art. 28.2). -Lugar y persona La notificación se llevará a cabo en el lugar indicado por el interesado o, si esto no es posible, en cualquier otro adecuado a tal fin. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, se le hará a éste o a cualquier persona que se halle en el domicilio y demuestre su identidad (art. 59.2 de la Ley 30/1992). Si el interesado o su representante rechaza la notificación, el trámite se dará por realizado (art. 59.4); si quien rechaza la notificación es otra persona o no hay nadie que puede hacerse cargo de la notificación, el trámite se repetirá por una sola vez y en una hora distinta 11 dentro de los tres días siguientes (art. 59.2). Es doctrina legal de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que “la expresión en una hora distinta determina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación” (sentencia de 28 de Octubre del 2004, RJ Aranzadi 2004\6594). Cuando la notificación se practique por medios electrónicos, se entenderá realizada a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Si existe constancia de la puesta a disposición del acto objeto de notificación y transcurren diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada por su destinatario, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso (art. 28.3 de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos). -Publicación -Supuestos en que los actos administrativos se publican -Cuando los interesados son desconocidos, no se conoce el lugar de la notificación o ésta no se ha podido practicar después de haberse intentado dos veces (art. 59.5 de la Ley 30/1992). -Cuando el acto tiene por destinataria una pluralidad indeterminada de personas (art. 59.6.A). -En los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 59.6.B). -Como complemento de la notificación, siempre que lo aconsejen razones de interés público (art. 60.2) o no se considere suficiente la notificación del acto a su destinatario para el conocimiento del mismo por todos los interesados (art. 59.6.A) in fine). -Contenido La publicación tendrá el mismo contenido que la notificación (art. 60.2 de la Ley 30/1992). Si el órgano competente aprecia que la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro de dicho acto y constancia de tal conocimiento (art. 61). -Forma 12 Cuando sustituya a la notificación por imposibilidad de practicarla, se llevará a cabo en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado y en los boletines oficiales correspondientes, según la Administración de la que proceda el acto y el ámbito territorial de competencia del órgano que lo haya dictado (art. 59.5 de la Ley 30/1992 , “notificación por edictos”). En los demás casos, se utilizará el tablón de anuncios de la Administración actuante y, en su caso, los boletines oficiales y los medios de comunicación social. En el caso de los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, en la resolución que los convoque se indicará el tablón de anuncios o medio de comunicación en el que se efectuarán las sucesivas publicaciones (art. 59.6.B). La publicación de los diarios o boletines oficiales en la sede electrónica de la Administración correspondiente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa (art. 11.1 de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos). La publicación de actos y comunicaciones en tablones de anuncios o de edictos podrá ser sustituida o complementado por su publicación en la sede electrónica de la Administración correspondiente (art. 12). -Notificación o publicación defectuosa No produce efecto y, por tanto, la Administración no podrá hacer valer el acto administrativo frente a sus destinatarios. Sin embargo, las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos exigidos a las mismas, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto o interponga cualquier recurso que proceda (art. 58.3 de la Ley 30/1992). Asimismo, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, es suficiente que la notificación contenga el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado (art. 58.4 de la Ley 30/1992). Es doctrina legal de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que “bastará para entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992, el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992, y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente. En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del 13 envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente” (sentencia de 17 de Noviembre del 2003, RJ Aranzadi 2004\597). C.-La retroactividad de los actos administrativos La retroactividad de los actos administrativos supone la anticipación de sus efectos a un momento anterior a la fecha en que han sido dictados. Tiene carácter excepcional y, según el art. 57.3 de la Ley 30/1992, sólo se puede dar en dos supuestos: -Cuando el acto retroactivo se dicte en sustitución de otro acto anulado. -Cuando el acto retroactivo produzca efectos favorables al interesado. En este segundo caso se exige que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. D.-La suspensión de la eficacia en vía administrativa La suspensión de la eficacia de los actos administrativos sólo puede ser decidida por los órganos jurisdiccionales, por la propia Administración que los dictó o por otra Administración que excepcionalmente tenga encomendadas facultades de tutela o control sobre la primera. Aquí se estudiará el supuesto en que la suspensión es decidida por la Administración que dictó el acto. La suspensión de la eficacia de los actos administrativos por la Administración autora de los mismos se puede producir bien en vía de recurso (art. 111 de la Ley 30/1992), bien en vía de revisión de oficio (art. 104). En cualquiera de los dos supuestos, hay que tener en cuenta que como regla general la impugnación de un acto administrativo no suspende por sí misma la eficacia del acto. -Requisitos: que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del art. 62.1 de la Ley 30/1992. Además, es necesario ponderar de manera razonada el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al interesado como consecuencia de la eficacia inmediata del acto administrativo (art. 111.2). Si se concede la suspensión, cabe adoptar las medidas cautelares necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia del acto impugnado (art. 111.4). Si de la suspensión pueden derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía para responder de ellos. 14 -Procedimiento: la suspensión puede pedirla el interesado en cualquier momento del procedimiento de impugnación del acto o decretarla de oficio la propia Administración; en el primer caso, si en treinta días desde la solicitud de suspensión no recae resolución expresa, la suspensión se entiende concedida (art. 111.3 de la Ley 30/1992). La resolución ha de ser motivada. E.-LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS a.-Introducción Actos viciados son los que no reúnen los requisitos exigidos por el Ordenamiento jurídico con carácter general o para ese tipo concreto de actos administrativos. Como consecuencia del principio de autotutela administrativa y de la presunción de validez de los actos administrativos (y salvo en los supuestos en que los vicios sean tan graves que el acto deba considerarse inexistente, por faltarle hasta la apariencia externa de acto administrativo), los actos viciados producen igualmente efectos y han de ser impugnados por el interesado o revisados de oficio por la Administración para que sean declarados inválidos por el órgano administrativo o jurisdiccional competente y cese así su eficacia. Además, la simple presentación de la impugnación, sea un recurso administrativo o contencioso-administrativo, o la iniciación del procedimiento de revisión de oficio, no paraliza la ejecución del acto, sin perjuicio de la posibilidad de pedir la suspensión de su eficacia. La declaración de invalidez de un acto no afecta a los sucesivos del mismo procedimiento que sean independientes del primero; igualmente, la declaración de invalidez de una parte del acto administrativo no conlleva la invalidez de las otras partes del mismo que sean independientes de la primera, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado (art. 64 de la Ley 30/1992). Cuando un acto viciado reúne los elementos constitutivos de otro acto distinto, podrá producir los efectos de este último, convirtiéndose en el mismo (art. 65 de la Ley 30/1992). En general, siempre que se declare la invalidez de un acto administrativo se conservarán todos los actos y trámites cuyo contenido se habría mantenido igual si no se hubiera cometido la infracción (art. 66 de la Ley 30/1992). Los vicios de los actos administrativos pueden ser de distintas clases y producen consecuencias también distintas. Así se distinguen los motivos de nulidad de pleno derecho, los de anulabilidad y las irregularidades no invalidantes. B.-La nulidad absoluta o de pleno derecho La nulidad absoluta o de pleno derecho es la sanción más grave que prevé el Derecho administrativo para los actos viciados. Puede ser apreciada de oficio, es decir, sin que la alegue el interesado, por el órgano administrativo o judicial que conoce de la impugnación contra el acto viciado, y no admite sanación o 15 convalidación de ningún tipo. Asimismo, si se declara su existencia, el acto es anulado con efectos retroactivos, desapareciendo del mundo jurídico como si nunca se hubiera dictado. Los actos nulos de pleno derecho pueden ser impugnados sin límite temporal alguno a través de la vía de la revisión de oficio. La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos es excepcional en nuestro Derecho administrativo; sólo dan lugar a la misma ciertos vicios enunciados expresamente por las normas con rango de ley. Con carácter general, el art. 62.1 de la Ley 30/1992 establece que los actos administrativos son nulos de pleno derecho en los supuestos siguientes: -Actos que lesionan los derechos y libertades protegidos por el recurso de amparo, es decir, los derechos y libertades reconocidos por los artículos 14 al 29 de la Constitución, ambos inclusive, además de la objeción de conciencia del art. 30. -Actos dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Por incompetencia manifiesta se entiende aquí la que es indudable o indiscutible; la incompetencia jerárquica queda excluida, por lo que sólo será un vicio de anulabilidad, subsanable por el superior jerárquico. También se incluyen los supuestos de ausencia de potestad en la Administración actuante, usurpación de funciones públicas y falta o falseamiento del presupuesto fáctico del acto. -Actos que tengan un contenido imposible. La imposibilidad ha de ser material o lógica (contradicciones, ambigüedades irresolubles), no jurídica, y, además, originaria, no sobrevenida. En muchos casos los actos de este tipo se pueden considerar incluso inexistentes. -Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta. No se exige la declaración de la existencia de la infracción penal por sentencia firme. -Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Se equipara a la falta total de procedimiento (actos dictados “de plano”) el prescindir de los trámites esenciales del procedimiento de que se trate o haber seguido un procedimiento distinto al establecido. -Actos dictados infringiendo las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Se trataría de casos como los de falta de convocatoria del órgano, de decisión sobre un asunto no incluido en el orden del día, o de falta del quórum para la válida constitución del órgano o para la votación de un asunto determinado. 16 -Actos expresos o presuntos contrarios al Ordenamiento jurídico por los que una persona adquiere una facultad o derecho sin reunir los requisitos esenciales establecidos para su adquisición. C.-La anulabilidad A diferencia de la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad es una sanción de menor gravedad para los actos administrativos viciados. Para que pueda ser apreciada por los órganos administrativos o judiciales ha de ser alegada por el interesado; además, cabe su sanación o convalidación, bien por el consentimiento del propio interesado, expreso o tácito (basta dejar pasar los plazos para recurrir el acto viciado), bien por la subsanación del vicio por el órgano que dictó el acto o por su superior jerárquico. Si la anulabilidad es declarada por el órgano administrativo o judicial competente, el acto viciado dejará de producir efectos, pero se mantendrán los ya producidos. Para acabar, la impugnación de los actos anulables sólo puede ser llevada a cabo por el interesado y dentro de ciertos plazos, transcurridos los cuales el acto se vuelve firme e inatacable. La anulabilidad es la sanción general que prevé nuestro Derecho administrativo para los actos viciados; el art. 63.1 de la Ley 30/1992 establece que son anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. Evidentemente, se excluyen los supuestos ya estudiados de nulidad de pleno derecho, además de los de irregularidades no invalidantes que se verán a continuación. D.-Las irregularidades no invalidantes Ciertos vicios de los actos administrativos no producen la invalidez de éstos, por lo que deben ser considerados simples irregularidades no invalidantes. En general, los defectos formales o procedimentales no dan lugar a la invalidez de los actos administrativos, salvo que a causa de tales vicios el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión de los interesados (art. 63.2 de la Ley 30/1992). La infracción por la Administración de los plazos establecidos para sus actuaciones sólo implica la invalidez del acto cuando así lo impone la naturaleza del plazo (art. 63.3 de la Ley 30/1992). 17 18 LECCIÓN 32ª. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I) A.-Concepto y significado B.-Clases de procedimientos administrativos C.-Regulación positiva D.-Principios generales del procedimiento administrativo E.-Los interesados en el procedimiento administrativo a.-Concepto y clases de interesados b.-Capacidad y representación de los interesados c.-La lengua en el procedimiento administrativo F.-El cómputo de los plazos en el procedimiento administrativo A.-CONCEPTO Y SIGNIFICADO El procedimiento administrativo es el modo de producción de los reglamentos y actos administrativos, y se puede definir como la ordenación formal de un conjunto de operaciones y actos dirigidos a un mismo fin, la elaboración de una disposición general o de una resolución. Los actos de trámite que jalonan el procedimiento gozan de autonomía, pero sólo son recurribles con independencia de la resolución final cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. En el resto de los casos, la oposición a los actos de trámite podrá ser alegada por los interesados mediante la correspondiente queja para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento (art. 107. 1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común). La actuación de acuerdo con procedimientos formalizados es una exigencia del funcionamiento de toda organización compleja, pues facilita el control de los órganos jerárquicamente superiores sobre los inferiores y obliga a tales órganos a actuar de manera fundamentada y objetiva. En particular, en el ámbito de la Administración pública con el procedimiento se busca alcanzar los tres objetivos siguientes: -La pronta y eficaz satisfacción del interés general, es decir, la legalidad, acierto y oportunidad de las disposiciones generales y resoluciones administrativas. -La garantía de los derechos e intereses de los administrados, pues la existencia de procedimientos formalizados de resolución permite a los interesados hacer valer esos derechos e intereses antes de que se adopten las decisiones. Esto es de gran importancia por las limitaciones que a la garantía jurisdiccional impone el privilegio de autotutela del que goza la Administración en nuestro Derecho. 19 -La democratización de la Administración pública, dado que a través del procedimiento los ciudadanos pueden participar en la elaboración de las disposiciones generales y resoluciones administrativas aportando sus sugerencias y puntos de vista. Se trata de una forma de participación directa de los administrados en la Administración. Asimismo, el procedimiento administrativo es hoy en nuestro país una exigencia constitucional. En este sentido, el art. 105.C) de la Constitución establece que la ley regulará “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. B.-CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS -Procedimiento general y procedimientos especiales Debido a la gran variedad de actividades que realiza la Administración pública, no existe un único procedimiento administrativo general aplicable en todos los casos. Sin embargo, hay unas disposiciones generales sobre el procedimiento administrativo que constituyen la base común a partir de la cual se desarrollan los procedimientos administrativos concretos o especiales. Históricamente, España contó con la primera ley general de procedimiento administrativo en el panorama comparado, la Ley Azcárate de 19 de Octubre de 1889, que establecía unas bases generales del procedimiento administrativo que luego tendrían que ser adaptadas por los distintos ministerios a sus peculiaridades mediante los reglamentos reguladores de los procedimientos especiales. A ésta sucedíó la Ley del procedimiento administrativo de 17 de Julio de 1958, que dio el paso de unificar la regulación del silencio administrativo y el sistema de recursos, y establecíó un procedimiento general tipo de aplicación supletoria con respecto a los procedimientos especiales. En la actualidad, la regulación común o general del procedimiento administrativo está contenida en la Ley 30/1992, en los términos que se estudiarán más adelante. -Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión Son procedimientos declarativos los que tienen como fin la elaboración de una decisión nueva, y se clasifican, a su vez, según el tipo de decisión que se vaya a adoptar (procedimiento sancionador, procedimiento de revisión de oficio, procedimiento de recurso…). Son procedimientos ejecutivos los que tienen como fin la realización material de una decisión anterior ya definitiva. Por último, son procedimientos de simple gestión los que tienen carácter meramente interno, preparatorio de una decisión ulterior. -Procedimiento ordinario y procedimiento sumario o de urgencia 20 Procedimiento ordinario es el que cumple los trámites y los plazos normales previstos para ese tipo de procedimiento; sumario o de urgencia es aquel en el que se simplifican y abrevian trámites y plazos, de acuerdo con lo previsto por la regulación del procedimiento de que se trate, para adoptar la decisión final más rápidamente. -Procedimientos unilaterales y procedimientos arbitrales Son procedimientos unilaterales aquellos en los que se enfrenta la Administración a uno o varios administrados situados en una posición semejante; son procedimientos arbitrales aquellos en los que los administrados se hallan en posiciones contrapuestas entre sí, actuando la Administración no sólo como gestora del interés público, sino también como árbitro entre los particulares. C.-REGULACIÓN POSITIVA Según el art. 149.1.18 de la Constitución, es competencia exclusiva de los órganos generales del Estado la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común. En este título competencial se incluyen, según la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, las siguientes materias: estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración; forma de elaboración, requisitos de validez y eficacia, modos de revisión y medios de ejecución de los actos administrativos; garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Las Comunidades autónomas pueden regular las especialidades organizativas y procedimentales ligadas a las materias de su competencia. La regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común está recogida en la actualidad en la Ley 30/1992. Sin embargo, esta ley no establece un procedimiento administrativo común único, sino un marco general dentro del cual se pueden desarrollar diversos procedimientos específicos. Además, quedan excluidos de su ámbito los siguientes procedimientos administrativos, a los que sólo se les aplicará supletoriamente: -Procedimientos en materias tributarias (disposición adicional quinta). -Impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, así como su revisión de oficio (disposición adicional sexta, párrafo primero). -Actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social (disposición adicional sexta, párrafo segundo). -Procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social (disposición adicional séptima). 21 -Procedimientos disciplinarios respecto del personal al servicio de las Administraciones públicas y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual (disposición adicional octava). -Procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (disposición adicional octava bis). -Procedimientos regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (disposición adicional decimonovena). Desde el punto de vista subjetivo, la regulación de la Ley 30/1992 se aplica a todas las Administraciones públicas territoriales, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades autónomas. Según el art. 2.2 de la Ley, las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia se sujetarán a ella cuando ejerzan potestades administrativas, sometíéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan las normas que las creen; en realidad, estos entes, debido a que su forma de personificación es de carácter jurídico-público, tendrán que formar su voluntad siguiendo en todo caso procedimientos administrativos regidos por la Ley 30/1992. Lo mismo ocurre con las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos y profesionales, a pesar de que la disposición transitoria primera de la Ley 30/1992 señale que la misma sólo se les aplicará en tanto no se complete su legislación específica. D.-PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO -Carácter contradictorio Es la posibilidad de que a lo largo del procedimiento se hagan valer todos los intereses en juego y de que éstos sean adecuadamente ponderados con participación de los interesados antes de la adopción de la decisión definitiva. Y todo ello con igualdad de oportunidades para los interesados. -Economía procesal Es la aplicación del principio constitucional de eficacia de la Administración (art. 103.1 de la Constitución) al ámbito del procedimiento administrativo. Presenta dos grandes vertientes: -Eficiencia, es decir, economía de medios. -Celeridad, que se manifiesta en diversas técnicas procedimentales: acumulación de trámites en un solo acto si no son sucesivos (art. 75.1 de la Ley 30/1992), acumulación de los procedimientos relacionados entre sí, 22 limitación de los efectos invalidantes de los vicios de forma (art. 63.2), conservación de actos y trámites en los casos de anulación (art. 66), y conversión y convalidación de actos inválidos (arts. 65 y 67). -In dubio pro actione (es decir, en caso de duda, en favor de la acción) y antiformalismo Implica que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en el sentido más favorable para llegar a una resolución sobre el fondo del asunto. De esta manera, los requisitos formales en el procedimiento se reducirán al mínimo posible y se permitirá la subsanación de defectos y errores. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concedíéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo. En estos casos, las actuaciones de los interesados se admitirán aunque se produzcan fuera de plazo, siempre que se realicen antes o dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (art. 76 de la Ley 30/1992). -Oficialidad En virtud de este principio, el procedimiento es impulsado de oficio por la propia Administración en todas sus fases y trámites (art. 74.1 de la Ley 30/1992). La Administración está obligada a desarrollar toda la actividad necesaria para llegar a una decisión final sobre el fondo del asunto, sin necesidad de que el interesado tenga que impulsar esa actividad. -Legitimación Para promover la iniciación de un procedimiento administrativo o participar en uno ya iniciado es necesario alegar una relación especial con el objeto del mismo, salvo en los supuestos en que la ley reconoce a los ciudadanos la llamada “acción popular”. Esa relación especial con el objeto del procedimiento consistirá en la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, individual o colectivo, que se pueda ver afectado por la resolución del procedimiento. -Imparcialidad Es una manifestación del principio constitucional de objetividad de la Administración (art. 103.1) desde el punto de vista de la autoridad o funcionario que interviene en un procedimiento administrativo. Para garantizar su respeto, el art. 28 de la Ley 30/1992 prevé una serie de causas de abstención y recusación de las autoridades y funcionarios: tener interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pueda influir en la de aquél, ser administrador de sociedad o entidad interesada, tener cuestión litigiosa pendiente 23 con algún interesado, tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado (hasta primos hermanos) o de afinidad dentro del segundo (hasta cuñados) con algún interesado, tener amistad íntima o enemistad manifiesta con algún interesado, haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento, tener relación de servicio con algún interesado, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales. -La abstención es un deber de la autoridad o funcionario en que concurre alguna de esas causas. Sin embargo, si la autoridad o funcionario interviene igualmente en el asunto de que se trate, por ese solo hecho no se anulará la resolución que ponga fin al procedimiento, sin perjuicio de que esa intervención pueda ser indicio de delito o de desviación de poder. -La recusación, en cambio, la ha de solicitar por escrito el interesado, resolviendo el órgano superior jerárquico (art. 29 de la Ley 30/1992). En relación con la misma, hay que hacer notar que los administrados tienen derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad se tramitan los procedimientos (art. 35.B) de la Ley 30/1992). -Publicidad o transparencia Incluye el derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos en los que se tenga la condición de interesado y a obtener copias de los documentos contenidos en ellos (art. 35.A) de la Ley 30/1992), el ya mencionado derecho de identificación de las autoridades y el personal administrativo bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, el derecho de información de los requisitos de las solicitudes que se quieran presentar (art. 35.G) de la Ley 30/1992) y el deber de la Administración de notificar o publicar, según los casos, las resoluciones y actos de trámite que afecten a los derechos e intereses de los administrados. -Gratuidad La participación en los procedimientos administrativos es gratuita, salvo cuando se hayan establecido tasas por la prestación de servicios o actividades que beneficien de modo particular a un sujeto concreto. Asimismo, el administrado deberá abonar los gastos de la práctica de las pruebas propuestas por él. E.-LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO a.-Concepto y clases de interesados Los interesados son los particulares que asumen un papel protagonista en el procedimiento administrativo. Conforme al art. 31 de la Ley 30/1992, se pueden distinguir las siguientes clases de interesados: 24 -Personas que promuevan el procedimiento como titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos, individuales o colectivos. Se trata de interesados necesarios, de los que no se puede prescindir en ningún caso. -Personas cuyos derechos subjetivos puedan resultar afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento. Como en el caso anterior, también nos hallamos ante interesados necesarios; la Administración tiene el deber de llamarlos al procedimiento si no se personan espontáneamente. -Personas cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento. A diferencia de los dos supuestos anteriores, para que sean considerados interesados se tienen que personar en el procedimiento antes de que recaiga la resolución final. A estos efectos se entiende por derecho subjetivo toda pretensión frente a la Administración que tenga alguno de los siguientes contenidos: una prestación patrimonial, el respeto de un derecho real, cualquier ventaja que derive de una situación jurídica favorable creada por un acto administrativo previo, o el respeto de una situación de libertad individual formalmente definida como tal por el Ordenamiento jurídico. El interés legítimo, por su parte, se dará cuando de la resolución del procedimiento se pueda derivar cualquier tipo de beneficio distinto de los anteriores o un perjuicio para el particular que promueve el procedimiento o pretende participar en él. Finalmente, de acuerdo con el art. 34 de la Ley 30/1992, se comunicará la tramitación de los procedimientos a los que no se haya dado publicidad en forma legal a los titulares de los derechos subjetivos e intereses legítimos y directos que puedan resultar afectados por la resolución, siempre que su identificación se deduzca de los datos que consten en el propio expediente. Todos los interesados que conozcan datos para identificar a otros interesados tienen el deber de comunicárselos a la Administración (art. 39.2 de la Ley 30/1992). B.-Capacidad y representación de los interesados Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas y, por tanto, para ser interesado, además de los mayores de edad no incapacitados judicialmente y las personas jurídicas legalmente constituidas o reconocidas, los menores de edad en lo que se refiere al ejercicio y defensa de los derechos e intereses que el Ordenamiento les permite hacer valer por sí mismos (art. 30 de la Ley 30/1992). En cuanto a la representación de los interesados, el art. 32 de la Ley 30/1992 permite que todas las personas con capacidad de obrar puedan actuar por medio de representante y ser representantes de otros sujetos. Todos los trámites se entenderán con el representante, salvo manifestación expresa en contra del interesado. La 25 representación se presume para los actos y gestiones de mero trámite; en cambio, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, la representación se deberá acreditar por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna (poder notarial, por ejemplo), o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Por último, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el trámite de que se trate, siempre que se subsane el defecto en un plazo de diez días o superior, si las circunstancias del caso lo requieren. C.-La lengua en el procedimiento administrativo Hay que distinguir los siguientes supuestos, conforme al art. 36 de la Ley 30/1992: -Procedimientos ante la Administración general del Estado En principio, se tramitarán en castellano, pero los ciudadanos se pueden dirigir a los órganos administrativos con sede en el territorio de las Comunidades autónomas con más de una lengua oficial en cualquiera de ellas, y entonces se usará esa lengua en el procedimiento. Si los interesados son varios y discrepan sobre la lengua que se deba utilizar, prevalece el castellano, salvo en los documentos y testimonios que requieran aquéllos, que se le expedirán a cada persona en la lengua oficial que haya elegido. -Procedimientos ante las Administraciones de las Comunidades autónomas y de los entes locales Se aplicará lo que disponga la legislación autonómica, que deberá respetar en todo caso el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las lenguas oficiales en las Comunidades autónomas con más de una lengua oficial y a recibir los documentos a ellos dirigidos en la lengua oficial que soliciten expresamente. En cualquier caso, todos los documentos no redactados en castellano que vayan a surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad autónoma de que se trate deberán ser traducidos por la propia Administración actuante al castellano, salvo que se dirijan al territorio de una Comunidad autónoma con lengua cooficial coincidente. F.-EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO -Cómputo de plazos Los plazos frente a los administrados se cuentan siempre a partir del día siguiente al de la notificación o publicación del acto que abre el plazo, o del siguiente a la estimación o desestimación por silencio. 26 -Si los plazos están establecidos en días, se entiende que se hace referencia a días hábiles, excluyéndose los domingos y festivos. Cuando los días son naturales, debe hacerse constar en las correspondientes notificaciones. Sólo por norma con rango de ley o norma de Derecho de la Uníón Europea se puede establecer otra cosa (art. 48.1 de la Ley 30/1992). -Si los plazos están establecidos en meses o años, el cómputo se hace de fecha a fecha (art. 5.1 C.C.). Cuando el plazo se inicia el último día de un mes y ese día no existe en el mes de vencimiento, se entiende que el plazo expira el último día del mes (art. 48.2 de la Ley 30/1992). De la misma manera, si el último día de un plazo es inhábil, se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente (art. 48.3). -Si un día es hábil en el municipio o Comunidad autónoma de residencia del interesado e inhábil en el de la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se entiende inhábil en todo caso (art. 48.5 de la Ley 30/1992). -Ampliación de plazos La Administración, salvo precepto en contrario, puede conceder de oficio o a petición del interesado una ampliación de los plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican los derechos de terceros. El acuerdo de ampliación debe ser notificado a los interesados (art. 49.1 de la Ley 30/1992). Además, el plazo para resolver y notificar puede ser ampliado excepcionalmente por un periodo no superior al inicialmente previsto, si el número de solicitudes presentadas o de personas afectadas hace previsible que no se podrá resolver en plazo y se agotan todos los medios a disposición posibles (art. 42.6). -Reducción de plazos Cuando razones de interés público lo aconsejen, la Administración podrá acordar de oficio o a petición del interesado la aplicación de la tramitación de urgencia, por la cual los plazos establecidos se reducen a la mitad, salvo los previstos para la presentación de solicitudes y recursos (art. 50.1 de la Ley 30/1992). 27 28
Share Button

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *