Estructura del Tratado de la Unión Europea (TUE)

• Título I: Disposiciones comunes.
• Título II: Disposiciones sobre los principios democráticos.
• Título III: Disposiciones sobre las instituciones.
• Título IV: Disposiciones sobre las cooperaciones reforzadas.
• Título V: Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la UE y específicas relativas a la PESC.
• Título VI: Disposiciones finales.

Protocolos adicionales

Estructura del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)

• Primera parte: Principios
• Segunda parte: No discriminación y ciudadanía de la Unión
• Tercera parte: Políticas y acciones internas de la Unión
• Cuarta parte: Asociación de los países y territorios de ultramar
• Quinta parte: Acción exterior de la Unión
• Sexta parte: Disposiciones institucionales y financieras
• Séptima parte: Disposiciones generales y finales
• Protocolos
• Anexos

Procedimientos de Comitología: Reglamento 182/2011

• Procedimiento consultivo: dictamen preceptivo y no vinculante del Comité.
• Procedimiento de examen: limita la libertad de acción de la Comisión en caso de dictamen negativo o de ausencia de dictamen del Comité.

I. El Derecho Complementario: Nociones Generales

1. Noción

• Acuerdos celebrados entre los Estados miembros (EEMM) en ámbitos que siguen siendo de competencia estatal.
• Se incluyen entre las fuentes del Derecho de la UE entendidas lato sensu, porque se adoptan para favorecer la aplicación del TFUE y la consecución de los objetivos de la UE.
• Tipos de actos de Derecho complementario:
  • Actos de los representantes de los Gobiernos de los EEMM reunidos en el seno del Consejo:
    • Son actos adoptados, colectivamente, por los miembros del Consejo en su calidad de representantes de los EEMM y no como institución.
    • No deben confundirse con los actos atípicos de origen institucional adoptados en ámbitos en los que la UE sí tiene competencia.
    • El contenido de estos actos es muy diverso y su denominación también (acuerdos, decisiones, resoluciones, declaraciones, etc.).
    • Según concurra o no en ellos la intención de sus autores de vincularse por lo establecido, tendrán naturaleza convencional (serían acuerdos internacionales en forma simplificada) o serán meros acuerdos políticos.
  • Otros actos:
    • Acuerdos internacionales celebrados por los EEMM entre sí en el ámbito de su competencia, que complementan los objetivos de la UE.
    • Como muestra de este tipo de acuerdos se pueden mencionar el antiguo Convenio de Roma de 1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales.
• Especial referencia al Tratado del MEDE y al Tratado de Estabilidad (ver Esquema Clases 1 y 2):
  • Presentan la singularidad de que en ellos no participan todos los EEMM:
    • Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad entre los 17 EEMM del euro.
    • Tratado de Estabilidad, Crecimiento y Gobernanza entre los 17 EEMM del euro + 8 (quedan fuera el Reino Unido y la República Checa).
  • Incluyen cláusulas compromisorias sometiendo las controversias que puedan surgir en su interpretación y aplicación al TJUE.

2. Su Relación con el Derecho de la UE

• En rigor, el Derecho complementario no está subordinado al Derecho originario, ya que no tiene su fundamento en los Tratados constitutivos, pero su propia finalidad postula una relación de compatibilidad con estos:
  • El Tratado del MEDE y el Tratado de Estabilidad afirman expresamente su subordinación a los Tratados.

II. Referencia a Otras Fuentes del Derecho Internacional

• El Derecho Internacional general (consuetudinario): su recepción automática en el Derecho de la UE.
• Las resoluciones obligatorias de otras Organizaciones internacionales de las que sea miembro la UE:
  • Su recepción en el Derecho de la UE.
  • Resoluciones directamente aplicables (self-executing) o que requieren la adopción de actos normativos de ejecución (véase Esquema Clase 8).
  • Especial referencia a las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU) adoptadas sobre la base del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas: se aplican en la UE a través de dos actos paralelos:
    • Decisión PESC sobre la base del capítulo 2 del Título V TUE, estableciendo la decisión política de aplicar medidas restrictivas y pudiendo adoptarse algunas medidas como el embargo de armas o restricciones de viajes de determinados sujetos.
    • Decisión (o Reglamento) sobre la base del artículo 215 TFUE, que determina el alcance preciso de las medidas y los detalles de su aplicación.
      • Procedimiento: mayoría cualificada en el Consejo, a propuesta del Alto Representante y la Comisión, informando al PE.
      • Tipo de medidas: interrupción o reducción de relaciones económicas o financieras con terceros Estados; medidas restrictivas contra personas físicas y jurídicas. En relación con estas últimas, el TJ puede controlar su legalidad (ver Esquema Clase 7) y solo se aplicarán en la UE si se cumplen los estándares europeos de protección de los derechos fundamentales (STJ de 2008 as. Kadi).
• Prevalencia del Derecho Internacional general y de las resoluciones de Organizaciones internacionales sobre el Derecho derivado: remisión a Esquema de Clase 7.

Causas para Interponer un Recurso de Anulación

• Causas establecidas en el artículo 263 TFUE:
  • Incompetencia: ausencia de competencia de la UE o cuando la competencia para adoptar el acto corresponde a otra institución.
  • Vicios sustanciales de forma: por ejemplo, falta de motivación o motivación insuficiente; errónea determinación de la base jurídica; violación del procedimiento decisorio (ausencia de algún dictamen preceptivo, ausencia de propuesta de la Comisión, etc.).
  • Violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución: colisión del acto impugnado con una previsión del Derecho de la UE jerárquicamente superior (ver Esquema Clases 4 y 5).
  • Desviación de poder: la institución adopta un acto con fines distintos de aquellos para los que se le atribuyó el poder.

Parámetros de Legalidad de los Actos de la UE

• Los Principios Generales del Derecho (PGD) y los derechos fundamentales (DDFF).
• El Derecho internacional consuetudinario.
• Los acuerdos internacionales de la UE (en ciertos casos).

Efectos de la Sentencia de Anulación

• Efectos erga omnes, pues implica la desaparición del acto declarado nulo del ordenamiento jurídico.
• Puede decretar la anulación parcial del acto, si el TJUE entendiera que el vicio no afecta a todo el acto y las disposiciones viciadas son separables del resto.
• Efectos retroactivos o ex tunc, si bien el TJUE puede decidir que:
  • Se mantengan algunos de los efectos desplegados por el acto e, incluso,
  • Que el acto se siga aplicando hasta su sustitución por uno nuevo (efecto “prospectivo”).
• Obliga a la institución autora del acto anulado a eliminar sus efectos en el ordenamiento jurídico y, en su caso, a sustituirlo por un nuevo acto.

Medidas Cautelares en el Recurso de Anulación (Art. 278 TFUE)

• La interposición del recurso de anulación no tiene efecto suspensivo (presunción de validez de los actos); sin embargo, el demandante puede solicitar al TJUE su suspensión con carácter cautelar.
• Requisitos para la concesión de una medida cautelar por el TJUE:
  • Fumus boni iuris o “apariencia de buen derecho” de las pretensiones en el litigio principal.
  • Periculum in mora o “urgencia”.
  • Equilibrio de los intereses en juego.
  • Si el acto recurrido impone una obligación pecuniaria: exigencia de garantía.

La Excepción de Ilegalidad: Nociones Generales (Art. 277 TFUE)

• Procedimiento incidental para permitir el control indirecto de la validez de un acto de alcance general en el marco de un litigio en el que se impugna una medida de la UE de aplicación de ese acto de alcance general (paliativo de la limitada legitimación activa del particular en el recurso de anulación):
  • Actos cuya ilegalidad puede impugnarse incidentalmente: “un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión”.
  • Puede alegarla “cualquiera de las partes de un litigio” pendiente ante el TJUE: particulares, EEMM (STJ de 2008, as. España c. Consejo) e instituciones.
  • No se prevé límite temporal alguno para su invocación, siempre que el recurso principal (contra el acto de aplicación) se haya entablado en plazo.
• Procedimientos en los que se puede invocar:
  • Recurso de anulación.
  • ¿Otros (en particular, recurso por incumplimiento y por responsabilidad extracontractual)?
• Si prospera, el TJUE anulará el acto impugnado en el recurso principal, pero no el acto de alcance general objeto de la excepción de ilegalidad (cuya invalidez aprecia).

III. La Cuestión Prejudicial de Interpretación y de Validez

1. Caracterización y Condiciones (Art. 267 TFUE)

• Recordatorio: el juez nacional como juez común del Derecho de la UE.
• La cuestión prejudicial articula un procedimiento de cooperación judicial entre el TJ y los órganos jurisdiccionales nacionales:
  • Su objetivo es asegurar la aplicación e interpretación uniformes del Derecho de la UE.
  • Distinción entre:
    • Cuestiones prejudiciales de interpretación y
    • Cuestiones prejudiciales de validez.
  • No tiene por objeto la participación del TJ en la resolución del litigio ante el órgano jurisdiccional nacional, sino resolver las cuestiones de interpretación o validez del Derecho de la UE aplicable al litigio planteadas por los tribunales nacionales.
• Procede su planteamiento cuando en un litigio pendiente ante un tribunal de un EM resulte aplicable una disposición del Derecho de la UE sobre cuya interpretación albergue una duda razonable o cuya validez cuestione:
  • En tal caso, el órgano jurisdiccional nacional puede o debe, según los casos (ver infra), suspender el procedimiento principal y solicitar el pronunciamiento sobre la cuestión del TJ.
  • Tras la respuesta del TJ, el órgano jurisdiccional nacional reanuda la tramitación del litigio y resuelve a la luz del pronunciamiento (sentencia prejudicial) del Tribunal.
  • La cuestión prejudicial es, pues, un incidente procesal en el marco de un procedimiento principal ante un tribunal nacional.

2. Objeto

2.1. Cuestión Prejudicial de Interpretación

• El tribunal nacional solicita al TJ que se pronuncie sobre la interpretación (sentido y alcance) de una disposición del Derecho de la UE.
• Se puede referir a disposiciones de Derecho originario (incluida la Carta de Derechos Fundamentales de la UE), Derecho derivado y actos del BCE (actos típicos o atípicos, vinculantes o no vinculantes), acuerdos internacionales, actos adoptados por los órganos creados por un acuerdo internacional, las propias sentencias del TJUE o el Derecho primario no escrito (Principios generales del Derecho de la UE).
• El TJ no puede enjuiciar por esta vía la conformidad del Derecho nacional con el Derecho de la UE:
  • No obstante, la cuestión prejudicial tiene con frecuencia por objeto la interpretación de una disposición del Derecho de la UE que el órgano jurisdiccional nacional considera vulnerada por la norma nacional.
  • En tal caso, el TJ puede ofrecer al tribunal nacional todos los elementos de interpretación del Derecho de la UE que le ayuden a apreciar si la norma nacional es o no compatible con el Derecho de la UE. De este modo, al hacerlo, el TJ a veces se pronuncia indirectamente sobre la compatibilidad de la norma nacional con el Derecho de la UE.

2.2. Cuestión Prejudicial de Validez

• Es un mecanismo a través del cual se lleva a cabo un control indirecto de la legalidad de los actos del Derecho de la UE:
  • El tribunal nacional cuestiona incidentalmente al TJ sobre la validez de una disposición del Derecho de la UE aplicable al litigio principal que ha de resolver:
    • Son de aplicación las mismas causas que en el caso del recurso de anulación (ver Esquema Tema 4 Examen).
  • Ayuda a superar la limitada legitimación activa de los particulares en el recurso de anulación (art. 263 TFUE) (ver Esquema Tema 4 Examen).
  • A diferencia del recurso de anulación, la cuestión prejudicial de validez no está sometida a plazo.
• Solo puede referirse a los actos de las Instituciones, de los órganos y organismos de la UE, incluidos los actos de conclusión de los acuerdos internacionales; no en cambio a los Tratados (Derecho primario) (salvo las Decisiones del Consejo Europeo para la revisión simplificada de los Tratados; ver Esquema Tema 1 Examen).

3. Legitimación

• Únicamente los “órganos jurisdiccionales” (art. 267 TFUE) de los EEMM están habilitados para plantear la cuestión prejudicial ante el TJ:
  • Concepto autónomo “europeo” de “órgano jurisdiccional”:
    • El TJ entiende que se trata de todo órgano con las características siguientes: creación por ley, carácter permanente, competencia obligatoria, procedimiento contradictorio, aplicación de normas de Derecho e independencia (SSTJ 1966 en el asunto Vaasen Gobbels y de 1987 en el asunto Pretore di Saló).
    • Aplicación flexible de estos criterios por el TJ.
  • En el caso de España, quedan incluidos:
    • Los órganos que integran el poder judicial.
    • Tribunal Constitucional (as. Melloni).
    • Además, el TJ ha admitido cuestiones prejudiciales planteadas por órganos que no se insertan en el poder judicial: el Tribunal de Defensa de la Competencia y los tribunales económico-administrativos -adscritos al Ministerio de Economía- (legitimación que ha sido incorporada a la LGT a través de su reforma por la Ley 34/2015).

4. Carácter Facultativo u Obligatorio del Planteamiento de la Cuestión Prejudicial

4.1. Cuestión Prejudicial de Interpretación

• Facultativa:
  • Tribunales nacionales cuyas decisiones son susceptibles de ulterior recurso.
  • Excepción: si el TJUE se ha pronunciado previamente sobre la interpretación de la disposición del Derecho de la UE y el tribunal nacional quiere apartarse de dicha interpretación (en este caso, la cuestión prejudicial es obligatoria).
• Obligatoria:
  • Tribunales nacionales que deciden en última instancia (“teoría orgánica” versus “teoría del litigio concreto”: explicar).
  • Excepciones:
    • Doctrina del “acto aclarado”: cuando el TJ ya ha tenido ocasión de interpretar la cuestión de que se trata en un pronunciamiento previo (con independencia de la naturaleza de los procesos que han dado lugar a este pronunciamiento del TJ e incluso a falta de identidad entre las cuestiones en litigio) y el tribunal nacional no pretenda apartarse de la interpretación del TJ (STJ 1982 en el asunto Cilfit).
    • Doctrina del “acto claro”: cuando “la correcta aplicación del Derecho comunitario (se impone) con tal evidencia (al juez nacional) que no deje lugar a duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión suscitada” (STJ 1982 en el asunto Cilfit), teniendo en cuenta:
      • Que tal evidencia se debe imponer igualmente a otros tribunales y al propio TJ (objetivación del juicio).
      • Las distintas versiones lingüísticas del texto del Derecho de la UE considerado.
      • Que el Derecho de la UE cuenta con conceptos y terminología propios.
      • La necesidad de una interpretación sistemática de toda disposición del Derecho de la UE en el contexto de este ordenamiento.

4.2. Cuestión Prejudicial de Validez

• Obligatoria:
  • Los tribunales nacionales no tienen la facultad de declarar inválidos los actos de las Instituciones:
    • Solo pueden formular juicios positivos de validez (estimar que el acto del Derecho de la UE aplicable al litigio principal que ha de resolver es válido).
    • Si consideran fundados los motivos de invalidez que las partes alegan, están obligados en todo caso (sean o no recurribles sus resoluciones) a plantear cuestión prejudicial de validez ante el TJUE (STJ 1987 en el asunto Foto-Frost).
  • Excepción: decae la obligación si existe un pronunciamiento anterior del TJUE en el que declara la invalidez del acto del Derecho de la UE en cuestión (STJ 1981 en el asunto International Chemical Corporation).

5. Justicia Cautelar en Sede Nacional

• Posible suspensión de los actos nacionales cuya incompatibilidad con el Derecho de la UE:
  • Cuando un órgano judicial interpone una cuestión prejudicial de interpretación de un acto de la UE para determinar si una norma nacional que resulta de aplicación al caso pudiera ser contraria a aquel, si bien queda suspendido el procedimiento principal, la norma nacional sigue desplegando sus efectos.
  • Para evitar que esto ocurra, el órgano judicial puede decidir la suspensión cautelar de normas nacionales contrarias al Derecho de la UE.
• En cuanto a la suspensión de actos de la UE (por el mismo motivo):
  • Los tribunales nacionales no pueden declarar la invalidez de un acto del Derecho de la UE, pero pueden inaplicarlo provisionalmente:
    • Bien suspendiendo un acto administrativo nacional de ejecución de dicho acto europeo cuya validez se cuestiona (STJ 1991 en el asunto Zuckerfabrik).
    • Bien por medio de la concesión de una medida cautelar positiva que conlleve la inaplicación del acto europeo (STJ 1995 en el asunto Atlanta).
    • Fundamento: el derecho a la tutela judicial efectiva, en su dimensión del derecho a la justicia cautelar (art. 47 Carta de Derechos Fundamentales de la UE).
  • En tal caso, se le exige el inmediato planteamiento de la cuestión prejudicial de validez.

IV. Procedimiento y Efectos de la Sentencia Prejudicial

1. Procedimiento ante el Órgano Jurisdiccional Nacional

• Corresponde al tribunal nacional decidir el planteamiento de la cuestión prejudicial, pudiendo actuar de oficio o a instancia de parte.
• El órgano jurisdiccional nacional suspende la tramitación del procedimiento principal hasta que el TJ se pronuncia.
• En España esta resolución se instrumenta a través de una medida interlocutoria (Auto que no pone fin a la instancia), contra la que cabe recurso de reposición en el ámbito civil (arts. 451 y 452 LEC), recurso de súplica en el orden administrativo (art. 79 LJCA) y recurso de reforma o queja en el ámbito penal (art. 261 LECr.), ante el mismo órgano.

2. Procedimiento ante el TJUE

• Hasta la fecha, solo el TJ es competente para conocer de cuestiones prejudiciales:
  • El TFUE prevé la posible atribución de competencia al TG para conocer de determinadas cuestiones prejudiciales mediante la modificación del Estatuto TJUE (art. 256.3).
  • Esta posibilidad, por el momento, no se ha hecho efectiva.
• Atribución a Salas (de 3 o 5 jueces), a la Gran Sala o al Pleno (ver Curso de Instituciones de la UE).
• Presentación de observaciones escritas:
  • Recibida la cuestión prejudicial en el TJ, el Secretario notifica esta circunstancia a las partes en el litigio principal, a los EEMM y a la Comisión, así como a la institución, órgano u organismo que haya adoptado el acto objeto de la cuestión.
  • Todos ellos disponen de un plazo de 2 meses para hacer llegar al TJ sus observaciones escritas (art. 23 Estatuto TJUE).
• Fase oral.
• En 2008 se introdujo el “procedimiento prejudicial de urgencia” (PPU), aplicable a las cuestiones prejudiciales en el ámbito del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia:
  • El PPU simplifica las diferentes fases del procedimiento ante el TJ.
  • La decisión de aplicarlo corresponde al TJ, que, en principio, adopta tal decisión sobre la base de una petición motivada del órgano jurisdiccional remitente.
• Para el resto de materias, cabe la aplicación de un procedimiento acelerado.

3. Procedencia

• Debe tratarse de una cuestión relativa a la interpretación o validez de una disposición del Derecho de la UE en el marco de un procedimiento abierto ante un tribunal nacional.
• Si el TJ estima que la cuestión prejudicial planteada es idéntica a otra anteriormente resuelta o se deduce claramente de su jurisprudencia anterior (doctrina del acto aclarado) o que no suscita ninguna duda razonable (acto claro), puede resolver mediante Auto motivado. La misma solución se aplica si se trata de una cuestión prejudicial de validez sobre la que ya se ha pronunciado previamente el TJ.

4. Efectos de la Sentencia Prejudicial

• Fuerza vinculante para el tribunal que planteó la cuestión.
• Alcance general: efectos erga omnes (explicar por qué).
• Alcance retroactivo, si bien el TJ puede limitar sus efectos en el tiempo por motivos de seguridad jurídica (como en el recurso de anulación: ver Esquema Tema 4 Examen).
• Caso de la cuestión prejudicial de validez:
  • Si el TJ declara inválido el acto del Derecho de la UE, el tribunal nacional queda obligado a no aplicarlo, pero el acto europeo -a diferencia de lo que sucede en el recurso de anulación- subsiste en el ordenamiento jurídico de la UE.
  • Si no declara inválido el acto del Derecho de la UE, el TJ indica que no son fundados los motivos de invalidez alegados, pero la validez del acto se puede cuestionar ulteriormente por otros motivos.

V. La Omisión de la Cuestión Prejudicial y su Posible Sanción

• Sanción en el plano de la UE: la posibilidad de iniciar un recurso por incumplimiento contra el EM en caso de incumplimientos generalizados por los tribunales nacionales (STJ 1975, as. Meyer).
• Sanción en el plano nacional: ¿posible recurso de amparo por vulneración del art. 24 de la Constitución?:
  • La jurisprudencia constitucional ha señalado que la decisión de interponer o no cuestión prejudicial corresponde, de forma exclusiva e irrevisable, al órgano judicial que resuelve el litigio, no existiendo vulneración alguna de los derechos garantizados por el art. 24.1 CE cuando el Juez o Tribunal estima que no alberga dudas sobre la interpretación que haya de darse a una norma de Derecho de la UE y siempre que la sentencia recurrida en amparo no resulte manifiestamente errónea, irrazonable o arbitraria, es decir, tratándose de una resolución judicial que no podría calificarse a primera vista como no fundada en Derecho (SSTC 27/2013, 212/2014 y 99/2015).
  • En definitiva, desde la perspectiva del art. 24.1 CE, el canon de control establecido respecto del planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no difiere del que el TC fija con carácter general para toda decisión judicial.
  • No obstante, en la STC 58/2004, supuesto en el que el órgano judicial de última instancia inaplicó una norma nacional por ser contraria al Derecho de la UE sin interposición de la cuestión prejudicial, estimó el recurso de amparo, argumentando que en el caso existía una duda patente y objetiva que el juez nacional había negado.
  • Posteriormente, el TC ha aclarado que la inaplicación de una norma de rango legal sin interposición de la cuestión prejudicial por un órgano de última instancia NO vulnera, per se, el art. 24.2 CE, en su vertiente de las garantías del proceso, pero sí permite/exige un control algo más intenso del TC, que podrá dar lugar a la estimación del amparo si se aprecia que la duda era patente y objetiva.

VI. El Control del Cumplimiento del Derecho de la UE por los Estados Miembros

1. Posibles Reacciones ante el Incumplimiento del Derecho de la UE por un EM

• Primera (ver Esquema Clases 9 y 10):
  • Invocación por los particulares ante los órganos administrativos y jurisdiccionales nacionales de las disposiciones del Derecho de la UE violadas que gocen de eficacia directa a fin de que, por el juego de la primacía del Derecho de la UE, salvaguarden los derechos u obligaciones establecidos en tales disposiciones (efecto sustitución de la norma nacional contraria).
  • Posible efecto “bloqueo” y efecto “exclusión” de las Directivas.
• Segunda: apertura de un procedimiento por incumplimiento contra el EM infractor (ver infra).
• Tercera: reclamación de una indemnización al EM por el particular perjudicado por el incumplimiento (responsabilidad patrimonial del EM) (ver Esquema Clase 13).

2. El Procedimiento por Incumplimiento (Arts. 258 ss. TFUE)

2.1. Concepto de «Incumplimiento» y Atribución al Estado

• Concepto:
  • Violación de disposiciones obligatorias de Derecho primario, de Derecho derivado, de acuerdos internacionales celebrados por la UE o de sentencias del TJUE.
  • También violación de los derechos fundamentales que forman parte del Derecho de la UE y de los Principios generales del Derecho de la UE en aplicación del Derecho de la UE (ver Esquema Clase 3).
  • Acción u omisión.
  • Carácter objetivo: sin necesidad de perjuicio o intencionalidad.
• Atribución al Estado:
  • Concepto amplio de Estado: le son imputables todas las infracciones del Derecho de la UE cometidas por cualquiera de sus órganos o por las entidades subestatales.
  • Resoluciones de los órganos jurisdiccionales nacionales:
    • La jurisprudencia “reiterada” de los tribunales nacionales contraria al Derecho de la UE puede ser considerada “incumplimiento” por el TJ (STJ 2003 as. Comisión c. Italia).
    • También una única sentencia, especialmente cuando la resolución se dicta en un procedimiento cuya función es imponer una interpretación autorizada del Derecho en todo el territorio nacional (STJ 2009 as. Comisión c. España).

2.2. Circunstancias Eximentes

• Es jurisprudencia constante del TJUE que un EM no puede ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones del ordenamiento interno, incluso de naturaleza constitucional, para justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la UE.
• Otras circunstancias rechazadas por el TJUE:
  • Incumplimiento previo de otro EM.
  • Inacción de una institución.
  • Dificultades internas políticas, económicas o sociales, etc.
• ¿El juego de la excepción de la ilegalidad en el marco del procedimiento por incumplimiento?

2.3. Legitimación Activa

• Comisión: art. 258 TFUE.
• Otro EM: art. 259 TFUE.
• Excepcionalmente, el Consejo de Administración del BEI (art. 271.a) TFUE) y el Consejo de Gobierno del BCE (art. 271.d) TFUE) en sus respectivos ámbitos competenciales.
• Ausencia de legitimación activa de los particulares, pero posibilidad de denuncia ante la Comisión (ver infra).

2.4. Procedimiento Iniciado por la Comisión (Art. 258 TFUE)

2.4.1. Iniciación por la Comisión

• Medios de la Comisión para conocer las infracciones:
  • De oficio (Servicios de la Comisión).
  • Queja, interpuesta por un particular o por un EM.
• Apertura del procedimiento:
  • Discrecionalidad de la Comisión.
  • Ausencia de plazo.
  • Eventual remisión previa al EM del “escrito de queja” en un momento previo a la apertura formal del procedimiento: el juego en este supuesto del principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE).

2.4.2. Fases Administrativa o Precontenciosa y Judicial o Contenciosa

• Procedimiento estructurado en 2 fases:
  • Fase administrativa o precontenciosa.
  • Fase judicial o contenciosa.
• Fase administrativa o precontenciosa:
  • “Carta de emplazamiento”:
    • Describe los términos de la infracción imputada al EM.
    • Fija un plazo para que el EM le haga llegar sus alegaciones.
  • “Dictamen motivado”:
    • Caso de ausencia de respuesta o de respuesta insatisfactoria a la carta de emplazamiento.
    • Delimita definitivamente, de hecho y de Derecho, el incumplimiento imputado al EM.
    • Imposibilidad de ampliar las imputaciones consignadas en la carta de emplazamiento por el principio de congruencia y la garantía del derecho de defensa: habría en tal caso que enviar una carta de emplazamiento complementaria.
    • Exigencia de cumplimiento con el Derecho de la UE y fijación de un plazo para comunicar a la Comisión las medidas adoptadas a tal fin: la Comisión no podrá presentar demanda ante el TJ hasta la expiración del plazo.
  • Tanto la carta de emplazamiento como el dictamen motivado son requisitos sustanciales de forma: su omisión o irregularidad conlleva la inadmisibilidad de la demanda de incumplimiento ante el TJ.
• Fase judicial o contenciosa: demanda de la Comisión ante el TJUE:
  • No tiene per se efectos suspensivos:
    • La medida nacional adoptada en violación del Derecho de la UE seguirá desplegando efectos mientras dure el procedimiento.
    • Para evitarlo la Comisión puede solicitar medidas cautelares (ver infra).
  • Identidad de los motivos alegados con los expuestos en la fase anterior: de nuevo, principio de congruencia.
  • Discrecionalidad de la Comisión:
    • Para interponer o no el recurso.
    • Cabe que interponga el recurso incluso en caso de cumplimiento tardío respecto del dictamen motivado siempre que exista “un interés suficiente”.
  • Ausencia de plazo.
  • Competencia exclusiva del TJ (no del TG) para conocer de los recursos por incumplimiento.

2.4.3. Medidas Cautelares que Puede Adoptar el TJUE

• La Comisión puede solicitar al TJ la imposición al EM de una medida cautelar (art. 279 TFUE):
  • A diferencia de lo que ocurre con la sentencia en este procedimiento (ver infra), las medidas cautelares podrán imponer una determinada conducta al EM.
  • Por ejemplo, exigirle que suspenda la aplicación del acto (por ejemplo, una Ley) que dio lugar al inicio del procedimiento por incumplimiento (caso del Auto 1989 en el asunto Merchant Shipping Act).

2.5. Procedimiento Iniciado por un Estado Miembro (Art. 259 TFUE)

• Es necesario poner previamente el asunto en conocimiento de la Comisión para que, en su caso, inicie el procedimiento por incumplimiento.
• Si en un plazo de 3 meses desde la fecha de solicitud la Comisión no hubiera emitido dictamen motivado, el EM puede recurrir directamente al TJUE.
• Uso muy infrecuente.

2.6. La Sentencia por Incumplimiento: Sus Efectos

• Carácter declarativo de la sentencia:
  • No anula los actos nacionales declarados contrarios al Derecho de la UE.
  • No determina las medidas a adoptar por el EM para terminar con la infracción.
  • Ejecución a cargo del EM condenado: ejecución “inmediata en el plazo más breve posible”.

3. El Procedimiento de Ejecución de las Sentencias por Incumplimiento

3.1. El Procedimiento General (Art. 260.2 TFUE)

• Introducido por el Tratado de Maastricht como mecanismo para garantizar la ejecución de las sentencias declarativas de incumplimiento.
• Consta también de 2 fases: fase administrativa y fase judicial:
  • Fase administrativa:
    • Envío por la Comisión de una carta de emplazamiento.
    • El Tratado de Lisboa suprime la exigencia en este caso de dictamen motivado.
  • Fase judicial: demanda de la Comisión ante el TJUE para que este imponga al EM el pago de una «suma a tanto alzado» o de una «multa coercitiva»:
    • Suma a tanto alzado: cantidad fija.
    • Multa coercitiva: cantidad por cada periodo (fijado por el TJ -diario, mensual, etc.-) transcurrido desde que el TJUE dicta sentencia ex art. 260.2 y hasta que el EM ejecuta la sentencia.
    • La multa coercitiva y la suma a tanto alzado no son necesariamente medidas alternativas (STJ 2005 as. Comisión c. Francia).
    • Criterios para el cálculo de la suma a tanto alzado y de la multa coercitiva: gravedad de la infracción, duración de la misma y necesidad de garantizar el efecto disuasorio.
• Sentencia:
  • El TJUE no está vinculado por la demanda de la Comisión:
    • Ni en el tipo de medida, ni en su cuantía.
    • También puede decidir no imponer ninguna medida al EM aunque constate la inejecución de una sentencia ex art. 258 (criticable) (as. Comisión c. Italia -C-119/04- y Comisión c. Alemania -C-503/04-).
  • Evolución jurisprudencial:
    • En un principio, el TJ optó por imponer exclusivamente el pago de una multa coercitiva en el marco del procedimiento del (actual) art. 260.2 TFUE.
    • Desde 2005 (STJ en el asunto Comisión c. Francia -C-304/02-) ha preferido la imposición conjunta de multa coercitiva y suma a tanto alzado.
• Referencia a distintas Comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación del art. 260.2 TFUE:
  • Comunicación de 1996: sin renunciar a solicitar la imposición de una suma a tanto alzado, la Comisión afirma que considera que la multa coercitiva es un instrumento más idóneo para lograr la ejecución más temprana posible de la sentencia ex art. 258 TFUE.
  • Comunicación de 1997: la Comisión establece los criterios que aplicará para calcular el importe de la multa coercitiva cuya imposición propondrá al TJ (gravedad de la infracción, duración de la misma, necesidad de asegurar el efecto disuasorio).
  • Comunicación de 2005: reemplaza a las dos comunicaciones anteriores:
    • La Comisión declara que, en principio, en el futuro solicitará al TJ la imposición conjunta de una suma a tanto alzado y una multa coercitiva.
    • Revisa los criterios que aplicará para proponer las cuantías de una y otra, fijando unos baremos concretos.

3.2. El Nuevo Procedimiento en Relación con la Transposición de Directivas (Art. 260.3 TFUE)

• Introducido por el Tratado de Lisboa.
• Si un EM no informa sobre las medidas de transposición de una Directiva en el plazo establecido:
  • La Comisión podrá, al interponer demanda ante el TJ en el marco del procedimiento por incumplimiento, solicitar al TJUE que en la misma sentencia imponga ya al Estado en cuestión el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.
  • Solo resulta de aplicación en el caso de Directivas que hayan sido adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo (ver Curso Instituciones UE y Esquema Clases 4 y 5).
  • Si el TJUE apreciara el incumplimiento podrá imponer dicho pago a partir de la fecha que determine en la sentencia.
• Comunicación de la Comisión de 2010 sobre la aplicación del art. 260.3 TFUE:
  • La Comisión anuncia que recurrirá de forma sistemática a este nuevo instrumento (salvo casos excepcionales).
  • Considera que, si bien es también posible combinar ambas medidas (suma a tanto alzado y multa coercitiva), en este supuesto resulta en principio suficiente solicitar una multa coercitiva.

4. España

• Imputabilidad al Estado de los actos u omisiones contrarios al Derecho de la UE imputables a las CC.AA., a los entes locales y a otros organismos públicos.
• Posibles acciones del Estado frente a una CA incumplidora: ver Esquema Clase 8.
• Real Decreto 515/2013, por el que se regulan los criterios y procedimientos para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la UE:
  • Repercusión a las CC.AA. y entes locales de las “sanciones” que pudieran imponerse al Estado.
  • Posible responsabilidad concurrente:
    • Para la determinación de la correspondiente responsabilidad se atenderá a las sentencias, actos o decisiones de las instituciones europeas que declaren el incumplimiento, y se ponderará en función, entre otros, de los criterios de competencia, intensidad de la intervención, participación en la financiación asignada y reiteración.
    • Cuando no sea posible la aplicación de dichos criterios, la distribución se realizará por partes iguales entre cada uno de los sujetos incumplidores.

5. Procedimientos Especiales

• Procedimientos especiales de control de cumplimiento del Derecho de la UE:
  • Ejemplos: art. 108 TFUE, en materia de ayudas públicas, y art. 126 TFUE, sobre déficit público excesivo.
  • Operan como lex specialis frente al procedimiento de los arts. 258-260 TFUE.

VII. La Responsabilidad Patrimonial de los Estados Miembros por Violación del Derecho de la UE

1. Consideraciones Introductorias

• El TJ afirmó tempranamente que la ejecución de una sentencia del TJUE declarando la violación del Derecho de la UE por parte de un EM conlleva la necesidad de que ese EM repare los daños causados (ver Esquema Tema 8 Examen).
• Además, desde la STJ 1991 en el asunto Francovich, el TJ ha proclamado, en concreto, la obligación del EM de indemnizar a los particulares por los perjuicios que estos hayan podido sufrir a consecuencia de un incumplimiento del Derecho de la UE con independencia de que este último haya sido previamente constatado o no por el TJ:
  • Fundamento: plena eficacia de las normas de la UE, protección efectiva de los derechos que estas reconocen y obligación de cooperación que incumbe a los EEMM en virtud del actual art. 4.3 TUE.
  • Los requisitos para que exista la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por la violación del Derecho de la UE no deben, a falta de justificación específica, diferir de los que rigen la responsabilidad de la UE en circunstancias comparables (en materia de responsabilidad extracontractual de la UE, el art. 340 TFUE remite a los principios generales comunes a los Derechos de los EEMM).
• El origen de la responsabilidad puede encontrarse en la actuación de todos los órganos del EM:
  • Incluidos los pertenecientes al poder legislativo: STJ 1996 en el asunto Brasserie du Pêcheur/Factortame.
  • También al poder judicial: STJ 2003 en el asunto Klöber.
  • Tanto por sus acciones como por sus omisiones.

2. Condiciones Sustantivas de la Responsabilidad Patrimonial de los EEMM

• Condiciones establecidas por el TJUE (STJ 1996 en el asunto Brasserie du Pêcheur/Factortame):
  • Primera: la disposición vulnerada por el EM reconoce derechos a los particulares, con independencia de que tenga o no eficacia directa.
  • Segunda: debe tratarse de una “violación suficientemente caracterizada”: inobservancia grave y manifiesta de los límites impuestos a la facultad de apreciación del Estado:
    • Al igual que en materia de responsabilidad extracontractual de la UE, deben tenerse en cuenta, entre otros aspectos, la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos y, más particularmente, el margen de apreciación de que dispone el autor del acto controvertido.
    • Entre los elementos a considerar, el TJ ha señalado los siguientes: el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución de la UE hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho de la UE.
    • Supuestos en los que el TJ considera que existe en todo caso violación suficientemente caracterizada:
      • La no transposición de una Directiva en plazo.
      • Cuando la violación ha perdurado a pesar de que el TJ hubiera dictado una sentencia declarando la existencia del incumplimiento, así como una sentencia prejudicial o una jurisprudencia reiterada en la materia de la que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.
  • Tercera: ha de existir una relación de causalidad entre el daño sufrido por el particular (daño evaluable económicamente) y el incumplimiento del Derecho de la UE.
• Estas condiciones tienen carácter de estándar mínimo: si el ordenamiento interno estableciera condiciones más laxas y, por tanto, beneficiosas desde el punto de vista de los particulares, serían estas las que deberían aplicarse.
• La apreciación de la concurrencia de estas condiciones corresponde al órgano jurisdiccional nacional que conozca de la demanda de la víctima (v. infra).

3. Condiciones Formales para Hacer Efectivo el Derecho a la Indemnización

• Los particulares han de dirigirse a los órganos nacionales que resulten competentes, a través de las vías procesales establecidas en el Derecho interno.
• Límites a esta remisión al Derecho procesal de cada EM:
  • «Principio de equivalencia«: las condiciones de forma establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna.
  • «Principio de eficacia«: esas condiciones de forma previstas en los ordenamientos nacionales tampoco pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización.

4. Cuantía de la Reparación

• El TJ ha señalado que la reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido.
• En todo lo demás, nueva remisión al ordenamiento jurídico interno, con las mismas dos limitaciones antes aludidas.
• El TJ ha declarado asimismo que, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los EEMM, la persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio.

5. La Aplicación del Principio en España

• Hasta la fecha:
  • La recepción del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado por violación del Derecho de la UE por la jurisdicción contencioso-administrativa:
    • Caso de acciones u omisiones imputables a las Administraciones públicas:
      • Régimen de responsabilidad patrimonial regulado en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) (arts. 139 y ss.) [a partir del 2 de octubre de 2016, arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)]:
      • El derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización (art. 140.5 LRJPAC) [a partir del 2 de octubre de 2016, art. 67.1 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)].
      • (La reclamación debe dirigirse al Ministro respectivo, al Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone o a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local).
    • Caso de acciones u omisiones imputables al Legislador: la reclamación se dirige también a la Administración (STS de 2003 en el asunto Canal Satélite Digital, entre otras) [a partir del 2 de octubre de 2016, art. 32.3 de la Ley LRJSP]:
    • Cauce en el caso de responsabilidad por acciones u omisiones del poder judicial: LOPJ (art. 293, sobre responsabilidad por error judicial) (SAN de 2009).
  • Ahora bien, en el caso de actos de aplicación de normas presuntamente contrarias al Derecho de la UE (supuesto habitual):
    • En aplicación de la Ley 30/1992, la jurisprudencia venía exigiendo como requisito para reclamar responsabilidad que el particular hubiera recurrido dicho acto, computándose el plazo de un año a partir de la fecha de la sentencia constatando la incompatibilidad de la norma nacional con el Derecho de la UE (art. 140.4).
    • Sin embargo, en la STJ de 2010 en el as. Transportes Urbanos consideró dicha jurisprudencia contraria al “principio de equivalencia” por cuanto, de acuerdo con la jurisprudencia del TS (a partir de 2000), en el caso de actos de aplicación de una ley declarada inconstitucional cualquier particular puede reclamar responsabilidad patrimonial al Estado en el plazo de 1 año desde la publicación de la sentencia del TC (sin necesidad de que hubiera recurrido previamente el correspondiente acto de aplicación).
    • A raíz de la STJ en el as. Transportes Urbanos, el TS cambió su jurisprudencia admitiendo el ejercicio de la acción indemnizatoria en el plazo de 1 año desde que se dicte sentencia del TJ o del TS declarando la ley contraria al Derecho de la UE, sin necesidad de impugnación previa del correspondiente acto de aplicación.
• Cambios con la LRJSP (Ley 40/2015) y la LPAC (Ley 39/2015) [en vigor el 2 de octubre de 2016]:
  • La Ley 40/2015 reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños derivados de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la UE.
  • Sin embargo, dispone que si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la UE procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido “sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada”, exigiendo además que se cumplan los requisitos establecidos en la jurisprudencia del TJ, antes referidos (sentencia Brasserie du Pêcheur/Factortame) (art. 32.5):
    • Como ya se ha dicho, por exigencia del “principio de equivalencia”, desde la STS en el caso “Transportes Urbanos” (STS de 17 de septiembre de 2010), cuando a la Administración llegaba una reclamación por los daños causados por la ley española contraria al Derecho europeo, aquella ya no podía exigir –como antes hacía– que el reclamante hubiera intentado previamente defenderse contra la aplicación de esa ley en su momento, porque ese requisito no se exigía para reclamaciones equivalentes del Derecho interno (como son las acciones de responsabilidad del Estado por daños derivados de una ley declarada inconstitucional). En efecto, el principio de equivalencia impedía someter la acción de responsabilidad derivada del Derecho de la Unión a requisitos de forma y de fondo más restrictivos que los aplicables a reclamaciones similares de Derecho nacional.
    • El nuevo art. 32 (apartados 3, 4 y 5) LRJSP ha vuelto a cambiar las reglas aplicables a esta materia. A partir de su entrada en vigor, volverá a ser necesario para que se reconozca un derecho a ser indemnizado por daños derivados de la aplicación de una norma contraria al Derecho europeo haber intentado defenderse contra la actuación administrativa que generó el daño (art. 32.5 LRJSP), porque ese requisito (haber recurrido en su momento alegando la inconstitucionalidad) también se exigirá para pedir responsabilidad por daños derivados de la ley declarada inconstitucional (art. 32.4 LRJSP).
  • Por otra parte, el art. 34 LRJSP señala que serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa (art. 33.4).
  • Por su parte, de acuerdo con la LPAC, el plazo para reclamar prescribirá al año de haberse publicado en el BOE o en el DOUE, según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la UE (y que el procedimiento se resolverá por el Consejo de Ministros o, en el ámbito autonómico y local, por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales) (art. 67).