La Constitución Económica

La Constitución económica puede ser definida como el marco jurídico fundamental de la estructura y funcionamiento de la actividad económica, como el ordenamiento jurídico básico de los bienes, fuerzas y procesos económicos.

La Constitución recoge una tradición de expresar tanto la estructura como las manifestaciones del orden económico en nuestro país. El constitucionalismo económico es reciente; sin embargo, se manifiesta a lo largo de las constituciones históricas con corte liberal en la garantía del derecho de propiedad y las libertades de comercio e industria. Después de la Segunda Guerra Mundial, se dio notable importancia al orden económico en las constituciones del entorno europeo. Los preceptos y artículos se orientaron a reducir y relativizar el derecho de propiedad y se pasó a compatibilizar derechos que dialécticamente enfrentados.

La Soberanía Económica del Estado

La soberanía económica del Estado se refleja en la Constitución económica, que pretende cumplir dos funciones esenciales:

1. Conservarse a sí mismo (que el Estado se pueda conservar).
2. Asegurar el orden y el bienestar de la sociedad.

Modelo Económico Constitucional de España

Unos piensan que es un modelo capitalista porque consagra la economía de mercado, y otros que es socialista porque tiene una planificación centralizada de la economía. La Constitución Española dice que es una economía social de mercado.

Los que apoyan una visión capitalista del SECE (Sistema Económico de la Constitución Española) hacen referencia a principios básicos de propiedad privada en los medios de producción y en la libre iniciativa económica para todo el mundo, sujeta a fuertes correcciones. Los que opinan que es un Estado social dicen que la propiedad privada está limitada por el bien público e interés general y que existe un sistema de planificación económica estatal. Otros apuestan por el sistema mixto en el que concurren el sector público y privado en todos los campos de la actividad económica.

El modelo constitucional es abierto, flexible, pudiendo integrar diferentes formas de política económica. Este modelo abierto está sujeto, sin embargo, a límites:

1. La garantía y cumplimiento de los principios rectores de la política social y económica.
2. El sistema económico español no puede ser una economía plenamente intervenida porque existen derechos que aseguran la libertad de empresa y la libre circulación de personas y bienes.

No puede ser una economía imperativamente planificadora. No es propio de una Constitución democrática no dejar espacio de decisión al individuo o a la empresa privada; solo el constitucionalismo soviético se imponía en tal estado. Lo que hace una Constitución democrática es ofrecer particularidades de realización a los programas de los partidos políticos que obtengan la confianza del electorado, por eso decisiones que la Constitución económica permite. No puede ser tan abierta o tan flexible que no ordene, que no establezca los criterios para garantizar y organizar jurídicamente la realidad económica. Nuestro texto constitucional es una mezcla de claridad y firmeza, y también de flexibilidad. Probablemente hay más argumentos de peso para pensar que el punto de partida de la Constitución económica es el capitalista, corregido por la mención a la economía de mercado.

El ingreso en la Unión Europea (UE) ha configurado ajustes en el modelo económico español. Puede decirse, con Luciano Parejo, que la Constitución Española es más garantista en relación con los derechos económicos que el propio derecho comunitario.

Dentro de la Constitución económica española caben políticas económicas dirigidas a una orientación social, como por ejemplo, la organización de la riqueza nacional y la dotación de prestaciones sociales. Dentro de diferentes grados de intensidad, están los espacios que la Constitución Española deja a los gobernantes. Existe un ‘gap’ entre las orientaciones políticas del Estado y las de las regiones que no siempre coinciden, lo que puede generar puntos de incoherencia o inflexión.

Artículos Clave

El artículo que guía la actuación de los poderes públicos, tanto a nivel político como estatal, es el artículo 9.2, que dice:

“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.”

De suma importancia también es el artículo 46:

“Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.”

Existe un marco de política, estabilidad y desarrollo económico, con la prohibición de un sistema tributario confiscatorio y el límite de la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado (arts. 31.1, 38, 41).

Principios Básicos de la Constitución Económica

Los elementos fundamentales de la Constitución económica son los siguientes:

1. Principio de unidad del sistema económico.
2. Respeto por la propiedad privada de los medios de producción.
3. Libertad de empresa y su relación con la intervención de los poderes públicos.
4. Principio de iniciativa pública.
5. Sistema tributario regulado por principios democráticos y constitucionales.
6. El sistema económico depende de las líneas marcadas por la integración española en la Unión Europea.

Superados estos principios, debe saberse que, con carácter integrador, todos ellos aseguran un orden económico social justo, como propugna el preámbulo, dándose cumplimiento al principio de unidad política del art. 2 de la Constitución.

Principio de Unidad

El principio de unidad es necesario para alcanzar los objetivos que señala la Constitución. Es preciso para el reparto de competencias en materia económica entre el Estado y las CCAA. De otra manera, podríamos tener resultados disfuncionales y desintegradores.

El art. 149.1 atribuye competencias que giran en torno a la unidad del sistema económico:

1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
   Ejemplo: En la práctica, Cataluña y País Vasco, en el mercado empresarial, pueden sufrir ciertas ventajas, lo cual sería anticonstitucional.
2. El Estado establece la legislación civil, mercantil, lo referente a propiedad industrial y propiedad intelectual. Existe competencia autonómica en mercados locales.
3. La regulación del sistema monetario. Competencia del Estado sobre las bases del sistema financiero y crediticio. La CCAA tiene competencia para desarrollar dicha legislación.
4. Legislación laboral y, por lo tanto, también sobre la huelga. El Estado tiene competencia sobre la legislación laboral.
5. Régimen arancelario y aduanero, y la regulación del comercio exterior.
6. Los transportes y la infraestructura económica general:
   • Navegación marítima y aérea.
   • Obras públicas de interés general.
   • Correos.
   • Telecomunicaciones, etc.
   Todo ello cuando superen los límites de una CCAA.
7. El Estado tiene competencia en la política general de precios.
   Ejemplo: La luz, el agua.

Junto a todo esto, se analizan ahora las competencias que han asumido en materia económica las CCAA. Son las referidas a la infraestructura económica regional. Tienen competencia y regulación de los sectores propios de la economía de esa región. No cabe negarles a las comunidades autónomas actuales competencia en materia económica cuando de sus actos derivasen consecuencias que sobrepasan sus fronteras territoriales, pues sería privarles de toda su capacidad económica.

Derechos que Surgen del Constitucionalismo Económico

Derecho de Propiedad

El régimen jurídico de la propiedad ha evolucionado notablemente desde su origen hasta la actualidad. En un primer momento, fue considerado el principal derecho de los sistemas políticos constitucionales.

El art. 33 de la CE reconoce y garantiza el derecho a la propiedad privada y la herencia.

El contenido de estos dos derechos queda delimitado por la función social, lo cual se concreta en cada caso de acuerdo con las leyes. El art. 33 hace mención a la expropiación forzosa que surge por causa de utilidad pública o de interés social con el pago de una indemnización (concretada en las leyes). Estos tres puntos constituyen un bloque normativo y no pueden dividirse.

La CE no recoge, por tanto, una concepción abstracta del derecho de propiedad, sino que establece la propiedad como un haz de facultades sobre una cosa, el señorío o disposición sobre la misma. Pero además, establece una serie de obligaciones concretas en atención a la utilidad pública y el interés social. En palabras del TC, frente a la tradición liberal y secular, estamos ante un derecho subjetivo delimitado.

El art. 128.1 subordina la riqueza del país al interés general. Establece que la riqueza del país es la base para definir la expropiación a la que hace referencia el artículo 33. La expropiación es un procedimiento a través del cual se recaba la propiedad privada para darle normalmente un uso público y siempre en base al bien común o al interés general. Como consecuencia de la adquisición del bien, se paga lo que se denomina el justiprecio. Debe tenerse en cuenta que el pago de este precio no necesita ser previo y que la limitación del derecho de propiedad puede ser por Decreto-ley.

El art. 129.2 ordena a los poderes públicos que promuevan diferentes formas de participación en la empresa, fomenten las propiedades cooperativas y faciliten el acceso de los trabajadores a los medios de producción.

El art. 130 ordena que los poderes públicos cooperen y atiendan a la modernización y desarrollo de los sectores económicos con el fin de equiparar el nivel de vida de los españoles.

El interés general faculta la actuación de los poderes públicos para conservar los bienes culturales y ambientales. La propiedad privada ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que, frente a la concepción abstracta del Código Civil, nos encontramos con una consideración concreta y determinada. La propiedad está vinculada a la función social, al urbanismo, a la sanidad. Dicha transformación afecta especialmente a la propiedad inmobiliaria. La expropiación no significa una negación del derecho de propiedad privada; es simplemente una cesión en favor de valores superiores como es el interés público.

Las tres garantías de la propiedad frente a la expropiación son:

1. Que se haga por causa o utilidad pública.
2. Que se pague una indemnización.
3. Que se expropie de acuerdo con las leyes.

El fin de interés público o interés social. Esta finalidad NO determina el destino ulterior de los bienes expropiados. Tanto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos como el TC están de acuerdo en que los bienes que se expropian no quedan vinculados a la finalidad anterior.

En cuanto a la indemnización, puede ser previa o posterior, siendo más a menudo el pago previo. La CE no habló de justiprecio; es la normativa reguladora de la expropiación.

Si bien es cierto que han de estar sujetos a ley los requisitos del procedimiento, es posible que los regule una norma infralegal, especialmente los decretos-leyes. La existencia de propiedad privada es compatible con la existencia de propiedad pública. La propiedad pública está formada por bienes demaniales, los cuales son objeto de expropiación. Por lo tanto, el objeto del art. 33 de expropiación también es aplicable a la propiedad pública.

Libertad de Empresa

El art. 38 establece:

“Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de planificación”.

Muchos autores han visto en esto la consagración de un sistema [capitalista puro]; sin embargo, el resto del contenido del art. 38 y aquellos artículos que hacen referencia a la función social de la economía nos sitúan en un capitalismo corregido. El marco de la economía de mercado es, por una parte, una garantía de la libertad de empresa y, por otra, un límite a las posibles desviaciones monopolistas o al incumplimiento de la libre competencia. La economía de mercado compromete y exige a los poderes públicos la garantía de la libertad de empresa, defiende la productividad (de acuerdo con la economía general) e igualmente tiene exigencias en la planificación económica. Los dos primeros (productividad y exigencia en la economía) habilitan a los poderes públicos para intervenir en las empresas, así lo confirma el art. 128.2, y para adoptar las medidas tendentes a la reconversión de los sectores económicos siempre y cuando estos sectores estén envejecidos, les falten planificación, eficacia y/o eficiencia económica, es decir, que sean poco productivos o competitivos en el mercado internacional.

La intervención de una empresa no afecta a su titularidad, salvo que se la expropie, sino que afecta a su gestión. Los órganos originarios son sustituidos por otros extraordinarios, normalmente los consejos de intervención o de incautación integrados por representantes de la administración.

La reconversión significa su recomposición financiera, tecnológica y productiva con limitación de su autonomía gestora, debido a que ha de integrarse en sociedades de reconversión. Es una medida de defensa de la empresa, de la autonomía privada de los medios de producción y de la economía de mercado, ya que supone la introducción de financiación pública en la actividad empresarial. La empresa, entendida como una entidad patrimonial, supera tal naturaleza y se entiende como un ente cuyo interés colectivo está por encima de los titulares del poder económico. Por esta razón, se permite el relevo temporal o definitivo de los titulares de la empresa para el beneficio de esta.

La actividad económica no está regida solamente por el principio de la autonomía y la voluntad. Al revés, la actividad mercantil está regulada por un conjunto de normas de derecho público y derecho privado que, en nuestro caso, no son únicamente normas españolas, sino todas las que se derivan de la participación en el mercado común europeo y de la economía de la Unión Europea. El Estado puede limitar y determinar el ámbito libre del empresario mercantil, estableciendo normas que regulen el nacimiento y extinción de los derechos y obligaciones en este ámbito. La Constitución no define un contenido preexistente, no da un concepto cerrado de libertad de empresa. Es, por ello, un concepto jurídico indeterminado cuyo contenido esencial se desprende de la regulación constitucional de este derecho y de todo el sistema económico español.

La libertad de empresa está regulada especialmente:

• De forma compatible con el resto de preceptos constitucionales que hacen referencia a la actividad económica pública, especialmente los principios rectores de la política social y económica, y política. Concretamente, los instrumentos de acción económica del Estado expresados bajo el rótulo de economía y hacienda. El Art. 128 recoge tres instrumentos: la intervención de las empresas, la reserva de servicios y recursos esenciales al sector público e iniciativa pública.
• No puede impedirse la intervención pública en ciertos productos para la protección y salud del consumidor. Ejemplo: Japón.
• Se permite la regulación de aquellas operaciones mercantiles en las que se limita o casi elimina, por ejemplo, las ventas por aceptación tácita (hay dos maneras de expresar la voluntad: expresa (palabras) o tácita (con gestos)), pero se ve con claridad la voluntad en el negocio jurídico.
• Ha de soportar la existencia de una legislación que defiende la competencia frente a prácticas abusivas que pudieran aparecer como consecuencia del dominio en el mercado.
• Es compatible lo anterior con la intervención en la fijación de precios, siempre y cuando ese producto y/o servicio tenga una repercusión importante en la comunidad.
• Se admite la intervención y regulación de ciertas actividades cualificables como servicios públicos virtuales.

El art. 38, a juicio del TC, no reconoce el derecho del individuo a acometer cualquier empresa, no reconoce el derecho de cualquier persona a crear una empresa, dado que el 128 permite reservar recursos y servicios al sector público. La política intervencionista del Estado no es sinónimo de medios socialistas de producción; justamente, la intervención en la economía de mercado está dedicada a mantener la economía de mercado y la libertad de empresa.

Libertad de Empresa y Sector Público

La actividad pública hoy es un importante elemento de la economía en el marco de los Estados sociales. La actividad pública es un elemento más de ese magnífico adjetivo que tiene la Corona de España, que es social. Tras la Segunda Guerra Mundial, el sector privado ha dependido progresivamente del gasto público a través de convenios y contratos celebrados por los organismos públicos. Esta tendencia ha cambiado en los últimos años; se habla de liberalización y desregularización del sector público para apoyar un mercado supuestamente autorregulador. La iniciativa económica pública no está prevista constitucionalmente ni como un supuesto normal ni como un supuesto excepcional. La actuación de los sujetos públicos ha de justificarse en el interés público. Sus actuaciones han de ser esenciales para la comunidad. No puede caerse en una situación de monopolio justificándose que se garantizan servicios públicos esenciales para la comunidad.

La reserva al sector público no impide la explotación por los particulares en régimen de concesión administrativa. Mediante la iniciativa pública o reservas al sector público pueden constituirse empresas públicas, con la salvedad de que tiene que huirse de la vinculación político-económica. El sector público ha de crecer de manera limitada, ya que tiene más ayudas que el sector privado. La tendencia actual de los países demoliberales es la disminución progresiva del sector público; la de los de marcado corte socialista, aumentar dicho sector.

Derechos Económicos y Sociales en la Unión Europea

Los derechos económicos y sociales en la Unión Europea incluyen:

1. Libertad de circulación de los trabajadores.
2. Derecho de establecimiento.
3. Libertad de prestación de servicios.
4. Libertad de competencia en el mercado.
5. Igualdad de trato laboral entre hombres y mujeres.
6. Libertad de circulación de bienes.
7. Libertad de circulación de capitales.

Todos estos derechos tienen las siguientes características:

• Son esenciales.
• Son libertades concretas de los sujetos económicos.
• Son derechos subjetivos de los ciudadanos comunitarios.
• Pueden limitarse por motivo de seguridad, sanidad y/o orden público.
• Su núcleo común es la no discriminación por nacionalidad.

Principios Rectores de la Política Social y Económica

Capítulo III del Título I de la CE.

Los poderes públicos se comprometen a establecer líneas de actuación y protección de la familia, las personas con discapacidad, los consumidores, el medio ambiente, la sanidad… Cuando se cumplen con las garantías y la protección de estos colectivos, se configura el Estado social o el Estado de bienestar.

La inserción de estos compromisos en el texto constitucional tiene un carácter funcional. El Capítulo III del Título I tiene eficacia jurídica y vincula a los poderes públicos. El poder legislativo y judicial están sujetos a informar a partir de los principios rectores, e igualmente la administración. Estos principios, más que derechos de los ciudadanos, configuran deberes o tareas estatales hacia la familia, los trabajadores, los sectores marginados. En definitiva, se busca el bienestar general. Estas tareas están, sin embargo, debilitadas por el carácter programático y la función informadora de los principios rectores. Podemos decir que son preceptos técnicamente muy deficientes.

Régimen Público de la Seguridad Social

El art. 41 de la CE ordena a los poderes públicos mantener un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad. El art. 50 añade el deber de garantizar, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica de los ciudadanos durante la tercera edad.

Otras disposiciones, como la protección de la salud y de las personas con discapacidad, recogen también ámbitos regulados por la seguridad social. Podemos decir que el art. 41 es un artículo genérico en relación con otros que son específicos. Todos los ciudadanos españoles tienen cobertura en la seguridad social; la seguridad social queda deslaboralizada.

La seguridad social se ha convertido, dice el TC, en una función del Estado. El régimen de la seguridad social no lo especifica la Constitución; lo determina la ley que regula la seguridad social. Cualquiera que sea la forma de adscripción a la seguridad social, sus diferencias deben ser objetivas y razonables; no se admite la discriminación. Se mantienen rasgos del sistema constitutivo, y lo cierto es que su carácter de régimen público implica que las prestaciones de la seguridad social no se presenten como proporcionales a las contribuciones y cotizaciones de los afiliados. Tampoco es resultado de un acuerdo contractual. La correspondencia entre cotización y prestación no es matemática ni puede equipararse a la que proviene de regímenes de seguros privados. El sistema español consiste en un régimen legal que tiene como límite: 1) el principio de igualdad, 2) la interdicción de la arbitrariedad, 3) el derecho a la asistencia y 4) el derecho a prestaciones en situaciones de necesidad. Lo que se pretende es inspirar el deber de solidaridad entre todos los ciudadanos.

El Derecho al Medio Ambiente

Las preocupaciones ambientales están creciendo sobremanera en las sociedades económicamente desarrolladas; se habla incluso de crecimiento exponencial al crecimiento económico de un país. El derecho al medio ambiente está relegado a la categoría de mero principio rector. Se habla del derecho al medio ambiente como el de la tercera generación; son derechos que presentan dificultades para su articulación técnica. El Derecho al medio ambiente ha de entenderse en sentido amplio, ya que expresa un derecho y un deber de conservación. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indisoluble e indispensable solidaridad colectiva. Existen múltiples leyes de desarrollo sectorial que regulan aguas, atmósfera, residuos, flora y fauna, espacios protegidos. En el art. 45 habla de derecho y también de deber; es, por lo tanto, uno de los llamados derechos-deberes de la Constitución Española que se haya regulado en sectores que forman parte esencial del medio ambiente.

En materia ambiental, el derecho comunitario dedica el Título VI del Tratado de Maastricht y del Acta Única a establecer recomendaciones y criterios con la base del desarrollo sostenible. Existe una necesaria ponderación del derecho al medio ambiente con respecto a otros derechos constitucionales, por ejemplo: derecho de propiedad, derecho de libertad de empresa, derecho a la salud, etc. En este sentido, el Tribunal Constitucional destaca el valor del límite que tiene el derecho al medio ambiente respecto al proceso de producción y explotación de los recursos. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos conecta el derecho al medio ambiente con el derecho a la salud, a la vida privada y familiar.

Protección de la Familia

El art. 39 de la CE establece el principio de protección del grupo familiar, pretendiendo tratar los aspectos que se consideran fundamentales de la familia. Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia. Nos encontramos con una doble dificultad para concretar su aplicación:

1. Por un lado, ni la Constitución ni la norma civil definen la familia, afectándola únicamente aspectos como los laborales, los fiscales, los sucesorios que determinan el concepto de familia. Por otra parte, la aparición en las sociedades modernas de diferentes formas de familias hace muy difícil seguir manteniendo un concepto de familia nuclear o mononuclear formada en el matrimonio canónico. El TC, en la STC 47/93, no consideraba homologables todos los conceptos de familia.
2. El desarrollo legislativo, que al igual que en el medio ambiente, no ha generado una ley específica de protección de la familia que suponga, en definitiva, la protección social, económica y jurídica de las familias.

Protección Social y Jurídica

La protección social, como es obvio en un Estado de derecho, ha de ser protección jurídica, debido a que no es posible ningún tipo de actuación de los poderes públicos al margen del ordenamiento. El contenido de esta protección podría ser una acción positiva de los poderes públicos dirigida a revalorizar la familia como grupo social. No puede restringirse en nuestros días la protección al ámbito de la familia nuclear tradicional, debido a que existen grupos familiares distintos reconocidos por las normas de nuestro ordenamiento jurídico. El Tribunal Constitucional mezcla de forma continuada los conceptos de matrimonio y familia, pero deben entenderse como dos conceptos diferenciados.

Protección Económica

La protección económica se realiza a través de medios jurídicos. Si en algo se caracteriza el grupo familiar es en la existencia dentro de él de miembros dependientes. Esto es lo que se utiliza como base para la protección económica de la familia. La protección económica está dirigida para los miembros dependientes más que para el grupo familiar en sí mismo. Este sentido es el que ha de entenderse cuando la Constitución hace referencia a las necesidades familiares como criterio de fijación de la cuantía de un salario (art. 35.1 de la Constitución).

Protección Jurídica de los Hijos

La legislación jurídica y la legislación civil protegen a los miembros de la familia, por ejemplo, a los hijos. También la intimidad familiar expresada en el art. 18.1 de la Constitución. La protección de los hijos se expresa en el apartado 2 del art. 39, declarando que los poderes públicos aseguran la protección de los hijos. Continúa con el art. 14, en el que se establece que todos son iguales ante la ley. Dos aspectos clave:

• Económica: La protección de los poderes públicos actúa de manera subsidiaria o complementaria (cuando no hay suficiente dinero) a la de los padres. Los padres están obligados, en virtud del apartado 3 del art. 39, a prestar asistencia de todo orden a sus hijos menores y mayores de edad en los casos en los que corresponda. La asistencia de los padres a los hijos queda también expresada en los artículos 110 y 111 del CC. La extensión de la obligación constitucional de la ayuda de los padres va más allá de la mayoría de edad.
• Social: El art. 39.4 establece que los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. Especial referencia a la Convención de los Derechos del Niño del año 1989 y también la Carta de los Derechos del Niño del Parlamento Europeo de 1992.

Protección de la Madre

Protección de la madre: El art. 39.2 protege a las madres con independencia de su estado civil. Se protege tanto en la gestación como en la fase posterior del nacimiento del niño.

Investigación de la Paternidad y Maternidad

Investigación de la paternidad y maternidad: Los arts. 127 y siguientes del CC han desarrollado nuestro artículo constitucional del art. 39.2 respecto a la investigación de la paternidad, ampliándolo a la investigación de la maternidad. Quedan en régimen de investigación la paternidad y la maternidad.