Orígenes del Derecho Administrativo

Contexto Histórico

El Derecho Administrativo nace tras la Revolución Francesa, como parte de una transformación profunda del sistema político y jurídico de la época.

Reacción al Absolutismo

Antes de la Revolución, bajo el régimen absolutista, se consideraba que el rey era la fuente del Derecho, actuando como representante de Dios en la Tierra. Esto implicaba que:

• El rey podía crear normas generales o emitir actos individuales (incluso contrarios a la ley).
• Tenía un poder absoluto, sin límites legales claros.

Cambio Revolucionario

La Revolución Francesa rompe con esta visión. Sus ideas fundamentales fueron:

• El poder ya no reside en el rey, sino en la comunidad, es decir, en el pueblo.
• La única expresión legítima de la voluntad general es la ley.

¿Qué es el Derecho Administrativo?

El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que regula tanto la organización interna como la actuación externa de las Administraciones Públicas (AAPP).

Pero no todas las normas que utilizan las AAPP forman parte del Derecho Administrativo. Esto se debe a que no basta con que intervenga una Administración para que la relación esté regida por esta rama del Derecho.

Por ejemplo, cuando la Administración actúa como un particular más (por ejemplo, firmando un contrato de alquiler sin ejercer su autoridad), esa relación puede regirse por el Derecho Privado, no por el Administrativo.

Definiciones Relevantes

Entrena Cuesta

Define el Derecho Administrativo como:

«El conjunto de normas de Derecho Público interno que regulan la organización y actividad de las Administraciones públicas.»

Esto pone el foco en dos ideas:

• Es Derecho Público (diferente del Privado).
• Regula la organización y funciones de las AAPP.

García de Enterría

Aclara que el Derecho Administrativo:

• No es el Derecho de unos órganos ni de una función, sino un Derecho estatutario aplicado a sujetos especiales: las Administraciones Públicas, excluyéndolos del Derecho común.

Es decir:

• Es un Derecho especial.
• No se aplica a todo el mundo, sino solo a las AAPP.
• Tiene reglas propias distintas a las del Derecho Civil o Mercantil.

Características del Derecho Administrativo

Rasgos Distintivos del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo presenta una serie de rasgos propios que lo diferencian claramente del Derecho Privado. A continuación, se detallan tres características esenciales que explican cómo funciona y qué lo hace único dentro del ordenamiento jurídico.

🔹 I.3.1 – Autonomía del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo no es un apéndice del Derecho Civil ni un simple conjunto de normas excepcionales. Se trata de un sistema jurídico autónomo que tiene sus propios principios, normas y formas de interpretación.

¿Qué implica esta autonomía?

• No se aplica automáticamente el Derecho Civil cuando existen vacíos normativos administrativos.
  • Primero se deben buscar soluciones dentro del propio Derecho Administrativo.
  • Solo en último recurso se acude al Derecho Privado.
• Los principios generales que se aplican también deben ser los propios del ordenamiento administrativo, antes que los del Derecho privado.
• La interpretación de las normas administrativas no tiene por qué seguir la lógica del Derecho Civil. Puede utilizar principios específicos del Derecho Administrativo, como el interés general, la eficacia del servicio público, etc.

🔎 Resumen: El Derecho Administrativo es un universo normativo independiente, con reglas e interpretación propias, aunque convive con otras ramas del Derecho.

🔹 I.3.2 – Equilibrio entre Privilegios y Garantías

La Administración Pública actúa para cumplir fines de interés general, y para ello el ordenamiento jurídico le otorga potestades especiales (también denominadas «privilegios»).

Algunos ejemplos de estos privilegios:

• Potestad expropiatoria (puede privar de una propiedad por interés general).
• Ejecutividad y ejecutoriedad: sus actos se presumen válidos y pueden imponerse sin intervención judicial previa.

Pero estos poderes no son absolutos: van acompañados de garantías jurídicas para los ciudadanos.

Ejemplos de estas garantías:

• Procedimientos reglados (la Administración debe seguir pasos legales al actuar).
• Controles y límites en contratos públicos, licitaciones, concesiones, etc.
• Posibilidad de impugnar actos administrativos ante tribunales.

🔎 Resumen: El Derecho Administrativo mantiene un equilibrio entre los poderes especiales de la Administración y la protección de los derechos de los ciudadanos.

🔹 I.3.3 – Carácter Contingente del Derecho Administrativo

Este rasgo se refiere a que el Derecho Administrativo cambia constantemente, porque se adapta a las necesidades cambiantes de la sociedad.

¿Qué significa esto?

• Se producen muchas normas nuevas con gran frecuencia.
• La actuación administrativa debe ser flexible y dinámica.
• A diferencia del Derecho Civil, que es estable y general, el Derecho Administrativo está en continua evolución.
• Por eso, el jurista Carl Schmitt lo denominó un sistema de «legislación motorizada», es decir, rápido, abundante y cambiante.

Resumen: El Derecho Administrativo es inestable y adaptable, reflejo de la constante intervención del Estado en lo social, económico y político.

Conclusión Global

Las tres características anteriores hacen del Derecho Administrativo un sistema específico, flexible y balanceado:

1. Tiene autonomía normativa y doctrinal.
2. Combina poderes especiales con garantías ciudadanas.
3. Se adapta continuamente a la realidad cambiante del Estado moderno.

Concepto y Orden de Aplicación de las Fuentes

✅ ¿Qué son las Fuentes del Derecho Administrativo?

Según Garrido Falla, las fuentes del Derecho Administrativo son:

«Aquellas formas o actos en que el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia».

Es decir, son los instrumentos jurídicos (leyes, reglamentos, costumbres, etc.) que permiten crear, interpretar o aplicar el Derecho Administrativo.

Clasificación Principal

Las fuentes se dividen en dos grandes grupos:

1. Fuentes directas:
   Se aplican inmediatamente a los casos, sin necesidad de buscar otra norma previa.
2. Fuentes indirectas (o subsidiarias):
   Solo se aplican si no hay una fuente directa que resuelva el asunto.

Criterios para Aplicar las Fuentes del Derecho Administrativo

Para saber qué norma aplicar primero, se utilizan tres criterios fundamentales:

1. Primacía del Derecho Escrito

• Las normas escritas (Constitución, leyes, reglamentos…) tienen prioridad absoluta.
• Las fuentes no escritas (costumbre, principios generales, jurisprudencia) solo se utilizan si no hay norma escrita aplicable.
• Las fuentes indirectas son, por tanto, subsidiarias.

2. Jerarquía Normativa

• No todas las normas tienen el mismo peso. Las normas inferiores deben respetar a las superiores.
• Ejemplo de jerarquía:
  • Constitución → Leyes → Reglamentos → Normas internas de menor rango
• Dentro de la Administración, también importa el órgano que emite la norma: un reglamento del Consejo de Ministros tiene más peso que uno de un ayuntamiento.

3. Criterio de Competencia

• España es un Estado descentralizado. Existen varios niveles de gobierno con capacidad normativa: Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales.
• Cada ente tiene autonomía para regular lo que le corresponde según su ámbito competencial.
• Cada uno forma un subsistema normativo propio, con su propia norma de cabecera:
  • Estado: Constitución y leyes estatales.
  • CC.AA.: Estatutos de Autonomía.
  • Municipios y provincias: Ley de Bases de Régimen Local.

II.3 – Enumeración Jerárquica de las Fuentes del Derecho Administrativo

A) Fuentes Directas (de aplicación inmediata)

1. Constitución Española
   Norma suprema del ordenamiento jurídico.
2. Tratados Internacionales
   Ratificados por las Cortes Generales y publicados oficialmente.
3. Leyes
   Tanto las leyes formales (orgánicas, ordinarias) como las disposiciones con fuerza de ley (Decretos-Leyes, Decretos Legislativos).
4. Reglamentos
   Normas generales dictadas por la Administración, subordinadas a la ley.

B) Fuentes Indirectas (subsidiarias)

1. Costumbre
   Solo se aplica si la ley lo permite y no hay norma escrita aplicable.
2. Principios Generales del Derecho
   Ayudan a interpretar el ordenamiento y se aplican si faltan leyes o reglamentos.
3. Jurisprudencia
   No es fuente directa, pero influye en la interpretación de las normas.

El Reglamento: Concepto y Clases

IV.1. Concepto y Fundamento

• El Reglamento es una norma escrita de carácter general, dictada por el Poder Ejecutivo, y ocupa un nivel jerárquico inferior a la ley.
• Es la fuente más típica del Derecho Administrativo, por cantidad (aunque no por importancia jurídica, ya que está subordinado a la ley y la Constitución).

Definición de García de Enterría:

«Se llama Reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración».

Fundamento del Reglamento

• Material: Las leyes no pueden prever todos los detalles necesarios para la gestión pública. Por ello, se necesita una fuente complementaria: el reglamento.
• Formal: El artículo 97 de la Constitución Española reconoce al Gobierno la potestad reglamentaria, con sometimiento pleno a la Constitución, la ley y el Derecho (art. 103.1 CE).

IV.2. Clases de Reglamentos

IV.2.1. Según el Órgano del que Emanan

• Estatales: dictados por el Gobierno central.
• Autonómicos: dictados por los órganos de las Comunidades Autónomas.
• Locales: emitidos por ayuntamientos y diputaciones.
• Institucionales: emitidos por órganos administrativos con autonomía funcional.

IV.2.2. Según sus Efectos

• Reglamentos jurídicos o normativos: regulan relaciones de supremacía general (entre la Administración y todos los ciudadanos).
• Reglamentos organizativos o administrativos: se refieren a relaciones internas de la Administración o con sujetos especiales (funcionarios, concesionarios, etc.).

IV.2.3. Según su Relación con la Ley

1. Reglamentos ejecutivos (secundum legem): desarrollan directamente una ley, detallando su aplicación. Requieren informe previo del Consejo de Estado (o su equivalente autonómico). Su omisión puede acarrear nulidad.
2. Reglamentos independientes (extra legem): no desarrollan ninguna ley específica. Se dictan en virtud de la potestad general de la Administración para regular materias no reservadas por ley formal.
3. Reglamentos de necesidad (contra legem): dictados en situaciones excepcionales (catástrofes, crisis institucionales…). Aunque pueden suspender temporalmente leyes, solo son válidos bajo el marco legal de estados excepcionales (Ley Orgánica 4/1981 sobre estados de alarma, excepción y sitio).

V. Otras Fuentes del Derecho Administrativo

Además de las fuentes directas (Constitución, leyes, reglamentos), el Derecho Administrativo cuenta con fuentes subsidiarias, mencionadas en el artículo 1 del Código Civil.

V.1. La Costumbre

• Se entiende como una práctica social reiterada aceptada como obligatoria.
• Tiene escaso valor en Derecho Administrativo, aunque puede reconocerse en dos casos:

1. Costumbre a la que remite la ley (ej. aprovechamientos comunales).
2. Prácticas administrativas reiteradas: no son fuentes directas, pero si se cambia la práctica, la Administración debe motivar su decisión.

En general, la costumbre no vincula jurídicamente a la Administración como sí ocurre en Derecho Civil.

V.2. Principios Generales del Derecho

• Se aplican en defecto de ley o costumbre, pero también tienen una función informadora de todo el ordenamiento jurídico.
• Según García de Enterría, estos principios son:

«Los valores ético-jurídicos fundamentales de una comunidad, que estructuran el ordenamiento jurídico».

Ejemplos: legalidad, igualdad, buena fe, seguridad jurídica, etc.

Función clave: sirven como límite a la discrecionalidad administrativa y ayudan a interpretar las normas existentes.

V.3. La Jurisprudencia

• Es la doctrina reiterada del Tribunal Supremo (o de los Tribunales Superiores de Justicia en el ámbito autonómico).
• No es fuente directa, pero tiene gran influencia interpretativa sobre jueces, tribunales y la propia Administración.