1. Concepto y Estructura de la Unión Europea (UE)

La Unión Europea (UE) es la fase actual del proceso de integración europea. Se trata de una organización internacional de integración de carácter sui generis, con personalidad jurídica propia según el artículo 47 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y una estructura institucional compleja. Representa la evolución de las antiguas Comunidades Europeas y articula las relaciones entre sus 27 Estados miembros.

Formalización y Evolución

La formalización de la Unión Europea tuvo lugar en Maastricht en 1992 con el TUE. Su artículo 1 establece que “mediante este Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión Europea”, con la finalidad de “organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos”. La UE nace así de la voluntad soberana de los Estados, con vocación permanente, pues el Tratado se concluye “por tiempo ilimitado” (art. 51 TUE), y con un carácter evolutivo, orientado a alcanzar “una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”.

El Tratado de Lisboa, en vigor desde 2009, supuso un punto de inflexión al atribuir a la Unión personalidad jurídica propia (art. 47 TUE) y al disponer que la UE sucede y sustituye a la Comunidad Europea (CE). Deja, por tanto, de ser una mera superestructura para convertirse en una organización internacional en sentido estricto, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones en el plano internacional. Con ello, la Unión adquiere plena autonomía jurídica y política frente a las antiguas Comunidades Europeas.

Antecedentes Históricos

Sin embargo, el concepto jurídico de la UE no se origina en Maastricht, sino que desde los Tratados de Roma en 1957 los Estados manifestaron su voluntad de sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos al constituir la Comunidad Económica Europea.

En los años 70, el propósito de construir una Unión Europea se reafirmó en diversos documentos y cumbres, entre los que destacan:

• La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno en París (1972), que encargó el Informe Tindemans de 1975, donde se subraya la necesidad de desarrollar una política exterior común, políticas económicas y sociales compartidas, y un marco institucional democrático y próximo al ciudadano.
• La Declaración sobre la Identidad Europea de Copenhague (1973) y el Informe sobre las Instituciones Europeas (1979).

En los años 80, nuevas iniciativas volvieron a establecer dicho objetivo de unión:

• El Proyecto de Tratado de la Unión Europea, aprobado por el Parlamento Europeo en 1984, elegido por sufragio universal.
• La Declaración solemne sobre la Unión Europea, en la reunión de Stuttgart del Consejo Europeo en 1983.
• Finalmente, el Acta Única Europea de 1986, donde se proclamó el objetivo de hacer progresar de manera concreta la Unión Europea, fortaleciendo las Comunidades Europeas e institucionalizando la entonces llamada Cooperación Política Europea.

Con todo este proceso, el objetivo adquirió en 1992 con el TUE una realidad autónoma, formalizada jurídicamente.

Finalidad y Principios Básicos

En cuanto a su finalidad, definimos dos tipos:

• Inmediata: perseguir la realización de los objetivos comunes mediante el ejercicio de las competencias que le atribuyen los Estados.
• Mediata: alcanzar una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa.

Por otra parte, el artículo 2 del TUE establece los principios básicos de la Unión: respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y derechos humanos, incluidos los de las minorías.

Estructura Actual

Respecto a su estructura, con los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa, la Comunidad Europea ha desaparecido. No obstante, la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom) pervive a través de un Protocolo anexo al TUE y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Tampoco se mantiene la estructura en pilares, pasando a una estructura única, aunque la política exterior y de seguridad común siga estando basada en el método de cooperación intergubernamental.

2. Objetivos de la Unión Europea

Los objetivos de la UE se deducen del Preámbulo y se desarrollan en el artículo 3 del TUE. Son los siguientes:

1. Promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
2. Ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.
3. Establecer un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño. Fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. Respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. Establecer una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.
5. En sus relaciones con el resto del mundo, afirmar y promover sus valores e intereses y contribuir a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho Internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
6. Perseguir sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los Tratados.

Fases de la Integración Económica

Aunque el fin último de la UE es la unión política, los fundadores concibieron alcanzarla progresivamente a través de la integración económica, creando lazos y solidaridades efectivas entre los Estados. Esa integración ha seguido un proceso gradual:

• Zona de Libre Cambio: Eliminación de obstáculos arancelarios entre los Estados miembros, sin una política comercial común frente a terceros países.
• Unión Aduanera: Además de la libre circulación interna, se establece un arancel exterior común, lo que implica cierta coordinación de políticas comerciales.
• Mercado Común: No solo se liberalizan mercancías, sino también personas, servicios y capitales, exigiendo políticas comunes (agrícola, comercial), una aplicación uniforme del acervo comunitario y un sistema de libre competencia.
• Mercado Interior: Perfeccionamiento del mercado común, definido como un espacio sin fronteras interiores donde circulan libremente mercancías, personas, servicios y capitales. Fue el principal objetivo del Acta Única Europea (1986) y se culminó en 1993.
• Unión Económica y Monetaria (UEM): Es la fase más avanzada de integración. Supone la armonización de políticas económicas, la limitación de déficits excesivos y la sustitución de las monedas nacionales por una moneda única, el euro.

En conjunto, los objetivos de la Unión Europea reflejan su doble dimensión: una interna, orientada a la paz, la libertad, la cohesión y el bienestar de los pueblos europeos; y una externa, dirigida a proyectar sus valores en el ámbito internacional. Todo ello bajo el principio de solidaridad y el compromiso de avanzar hacia una unión cada vez más estrecha.

3. Principios Fundamentales de la Unión Europea

Los principios y valores básicos de la Unión Europea (UE) constituyen los fundamentos sobre los que se asienta su estructura institucional, su ordenamiento jurídico y su legitimidad política. Se recogen principalmente en los artículos 2, 6, 7 y 13 del TUE, y reflejan la naturaleza de la UE como una organización internacional sui generis basada en el Estado de Derecho, la democracia, la igualdad de los Estados miembros y la doble legitimidad institucional.

Principio democrático, respeto de los derechos humanos y Estado de Derecho

El Tratado de Lisboa de 2009 introduce el artículo 2 del TUE, el cual consagra expresamente los valores fundamentales de la Unión: dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los de las minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros y definen una sociedad basada en el pluralismo, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.

En el artículo 6 del TUE, la Unión reconoce la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (2000, adoptada en 2007), otorgándole el mismo valor jurídico que los Tratados, aunque sin ampliar ni crear nuevas competencias. Además, el Tratado prevé la adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 6.2 TUE) y contiene el Protocolo n.º 30, que limita la aplicación directa de la Carta en Polonia y el Reino Unido.

El principio democrático se extiende también a los Estados miembros: el artículo 49 del TUE exige el respeto de los valores del artículo 2 para poder adherirse a la Unión, mientras que el artículo 7 del TUE establece un mecanismo de control frente a los Estados que vulneren dichos valores, pudiendo incluso suspender sus derechos de voto en el Consejo. Este mecanismo se ha invocado en los casos de Polonia y Hungría por violaciones del Estado de Derecho, aunque sin culminar en sanciones efectivas. Ante estas limitaciones, la Comisión Europea adoptó en 2014 un Marco para reforzar el Estado de Derecho, basado en el diálogo político previo a la activación del artículo 7. A pesar de varios procedimientos, como los recursos por incumplimiento contra Polonia (STJUE Comisión c. Polonia, asuntos C-619/18 y C-192/18), solo recientemente, con el cambio de gobierno polaco en 2023, la Comisión ha cerrado dicho expediente tras el compromiso del país con la supremacía del Derecho de la UE y la independencia judicial.

Comunidad de Derecho

La UE se define asimismo como una Comunidad de Derecho, expresión utilizada por el Tribunal de Justicia (STJCE, Partido Ecologista Los Verdes, 23 de abril de 1986, asunto 294/83), que subraya que ni los Estados miembros ni las instituciones pueden sustraerse al control de legalidad de sus actos. La Unión se rige por el principio de preeminencia del Derecho, lo que implica la vinculación de todos los actores al ordenamiento jurídico europeo. Esta noción hunde sus raíces en la jurisprudencia fundacional del TJCE: las sentencias Van Gend en Loos (1963) y Costa c. ENEL (1964), que consagraron respectivamente los principios del efecto directo y de la primacía del Derecho de la Unión, estableciendo así un sistema jurídico autónomo e integrado en los ordenamientos nacionales.

Principio de igualdad de los Estados miembros

El artículo 4 del TUE reconoce expresamente que “La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a sus estructuras políticas y constitucionales fundamentales”. Esto es clave, pues garantiza que todos los Estados participan en pie de igualdad en las instituciones y en el proceso de toma de decisiones. Esta igualdad existe tanto en el plano jurídico (aplicación uniforme del Derecho de la Unión) como en el institucional (todos tienen los mismos derechos y obligaciones derivados de los Tratados), lo que no impide que sea compatible con mecanismos de integración diferenciada como la cooperación reforzada.

Doble legitimidad

La UE se fundamenta en una doble legitimidad:

• Legitimidad estatal, representada por los Estados miembros en el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea.
• Legitimidad ciudadana, encarnada en el Parlamento Europeo, elegido por sufragio universal directo.

Ambas legitimidades confluyen en la adopción de decisiones, garantizando el equilibrio entre los intereses de los Estados y los de los ciudadanos.

Marco institucional

El artículo 13 del TUE establece el marco institucional de la Unión, cuya finalidad es promover sus valores, perseguir sus objetivos y garantizar la coherencia y continuidad de sus políticas. Las instituciones de la Unión son:

• Parlamento Europeo
• Consejo Europeo
• Consejo
• Comisión Europea
• Tribunal de Justicia de la Unión Europea
• Banco Central Europeo
• Tribunal de Cuentas

Estas instituciones actúan dentro de los límites de las competencias atribuidas por los Tratados, conforme al principio de equilibrio institucional, y cuentan con órganos consultivos —el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones— que refuerzan la participación democrática y territorial.

4. Principios de Acción y Funcionamiento

Los principios relativos a la acción y funcionamiento de la Unión Europea (UE) regulan la forma en que esta ejerce sus competencias y orientan las relaciones entre la Unión y los Estados miembros, así como entre las propias instituciones. Estos principios están consagrados principalmente en los artículos 4 y 5 del TUE y en el artículo 13 del TUE, además de concretarse en la jurisprudencia del TJUE.

Respeto a las identidades nacionales

El artículo 4.2 del TUE dispone que la Unión respetará la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a sus estructuras fundamentales políticas y constitucionales. Este principio reconoce la autonomía institucional y procedimental de los Estados, permitiéndoles organizar sus instituciones internas y sistemas administrativos conforme a su propio ordenamiento. No obstante, esta autonomía encuentra límites en el cumplimiento del Derecho de la Unión, en particular en los principios de primacía, efecto directo, efecto útil y aplicación uniforme de las normas europeas, como ha recordado reiteradamente el TJUE.

Principio de cooperación leal

El artículo 4.3 del TUE establece el deber de cooperación leal entre los Estados miembros y la Unión, basado en el principio de buena fe del Derecho internacional. Según este precepto, los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados, facilitar el logro de los objetivos de la Unión y abstenerse de actuar en contra de ellos. Este principio es fundamental para el funcionamiento del sistema europeo, garantizando la confianza mutua y la ejecución efectiva del Derecho de la Unión.

Principio de atribución de competencias

El principio de atribución (art. 5.2 TUE) determina que la Unión solo puede actuar dentro de los límites de las competencias que los Estados miembros le atribuyen en los Tratados para alcanzar los fines que estos establecen. Toda competencia no atribuida corresponde a los Estados (art. 4.1 TUE). Este principio limita el poder de la Unión y asegura el respeto a la soberanía estatal. El Tratado de Lisboa incorporó un catálogo de competencias (arts. 2 a 6 del TFUE), clasificándolas en competencias exclusivas, compartidas y de apoyo, lo que aportó claridad y seguridad jurídica.

Principios de subsidiariedad y proporcionalidad

El artículo 5.3 y 5.4 del TUE consagra los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que rigen el ejercicio de las competencias no exclusivas. El principio de subsidiariedad implica que la Unión solo intervendrá cuando los objetivos de la acción pretendida no puedan alcanzarse suficientemente por los Estados y puedan lograrse mejor a nivel europeo. El principio de proporcionalidad exige que la actuación de la Unión no exceda de lo necesario para alcanzar los fines de los Tratados. Ambos se desarrollan en el Protocolo n.º 2 del Tratado de Lisboa, que prevé mecanismos de control por los parlamentos nacionales.

Solidaridad económica, política y suficiencia de medios

La solidaridad constituye un valor esencial de la Unión, tanto económica como políticamente. Según el artículo 3.3 del TUE, la Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. Además, el artículo 311 del TFUE establece el principio de suficiencia de medios, según el cual la Unión debe contar con los recursos financieros adecuados para ejecutar sus políticas. Ambos principios reflejan el compromiso de los Estados con un desarrollo equilibrado y la estabilidad del conjunto de la Unión.

Principio de transparencia

La transparencia es un principio básico vinculado al carácter democrático del proceso decisorio. El artículo 1 del TUE establece que las decisiones deben adoptarse de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos, fomentando la participación y el control público. El artículo 15 del TFUE concreta este principio, garantizando el derecho de acceso a los documentos de las instituciones y la publicidad de las sesiones del Parlamento Europeo y del Consejo cuando deliberen sobre actos legislativos. La transparencia refuerza la legitimidad y la rendición de cuentas en el sistema europeo.

Equilibrio institucional

El principio de equilibrio institucional, derivado de la jurisprudencia del TJUE (sentencias Meroni, 1958, y Chernobyl, 1990), asegura que cada institución ejerza sus funciones dentro de los límites de sus atribuciones y respete las competencias de las demás (art. 13.2 TUE). Este equilibrio garantiza el correcto funcionamiento del sistema institucional, basado en la cooperación y en el respeto mutuo entre las instituciones, evitando cualquier abuso o concentración de poder.

Principio de progresividad

El principio de progresividad rige el modo en que la Unión alcanza sus objetivos. Supone que la integración europea se desarrolla de forma gradual y por etapas, conforme a las condiciones previstas en los Tratados. Este principio se aplica tanto a la realización de las políticas comunes como al proceso de adhesión de nuevos Estados miembros, a los que se les reconocen períodos transitorios para adaptarse al acervo comunitario.

5. Derechos y Obligaciones de los Estados Miembros

Aunque la Unión Europea se configura en el Preámbulo del TUE como un proceso de “unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”, los Estados miembros siguen siendo los auténticos protagonistas del proceso de integración. La estructura y funcionamiento de la Unión continúan basándose en su naturaleza interestatal, en la que los Estados conservan un papel esencial tanto en la constitución como en el desarrollo de su sistema jurídico y político.

En primer lugar, la Unión se constituye entre Estados soberanos, que son quienes la crean mediante los Tratados constitutivos. En virtud del artículo 48 del TUE, solo los Estados miembros tienen la iniciativa para reformar los Tratados, lo que pone de manifiesto que la voluntad estatal sigue siendo el fundamento último de la organización. Asimismo, de acuerdo con el artículo 49 del TUE, los Estados miembros deciden sobre la admisión de nuevos Estados. La ampliación, por tanto, no se realiza mediante un acto unilateral de la Unión, sino a través de un tratado internacional de carácter interestatal, ratificado por todos los Estados miembros y por el Estado candidato.

En segundo lugar, los Estados participan decisivamente en la estructura institucional y en la formación de la voluntad política y jurídica de la Unión. Así, el Consejo Europeo, integrado por los jefes de Estado o de Gobierno, fija las orientaciones políticas generales; el Consejo de la Unión Europea, donde se sientan los ministros de los Estados, constituye la principal autoridad normativa al aprobar conjuntamente con el Parlamento los actos legislativos; y los Estados, además, son sujetos privilegiados en los procedimientos ante el TJUE, pudiendo interponer recursos por incumplimiento o de anulación para salvaguardar sus derechos y competencias.

El artículo 4.2 del TUE establece que “la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a sus estructuras políticas y constitucionales fundamentales”. Este principio de respeto a la identidad nacional implica la autonomía institucional de los Estados miembros: cada uno es libre de organizar su estructura administrativa y judicial, y de aplicar el Derecho de la Unión conforme a sus propios procedimientos internos. No obstante, esta autonomía tiene un límite esencial: el respeto a la primacía y al efecto directo del Derecho de la Unión, que garantizan su aplicación uniforme en todo el territorio europeo.

En cuanto a las obligaciones de los Estados miembros, el artículo 4.3 del TUE consagra el principio de cooperación leal, piedra angular del sistema jurídico de la Unión. Según este precepto, “la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados”. Los Estados deben adoptar todas las medidas generales o particulares necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados y abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión. Este principio, de naturaleza recíproca, vincula tanto a los Estados como a las instituciones de la Unión. El TJUE ha destacado en reiteradas ocasiones su importancia, afirmando que el deber de cooperación genera tanto obligaciones positivas (garantizar el efecto útil del Derecho de la Unión) como obligaciones negativas (abstenerse de adoptar actos contrarios a los fines de la Unión).

Este deber se proyecta en numerosos ámbitos: la colaboración entre órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia mediante el procedimiento prejudicial (art. 267 TFUE); la cooperación administrativa entre la Comisión y los Estados en materia de competencia o ayudas públicas; o el intercambio de información necesario para la ejecución de políticas comunes.

En definitiva, los Estados miembros siguen siendo los pilares fundamentales de la Unión Europea. Son los creadores y garantes del sistema, los principales actores en la toma de decisiones y, a la vez, los responsables de asegurar la efectividad del Derecho de la Unión mediante la aplicación leal y coordinada de sus normas. La relación entre la Unión y sus Estados miembros se basa, pues, en un equilibrio entre autonomía nacional y solidaridad europea, cimentado en el respeto mutuo y en la cooperación leal.

6. La Ciudadanía de la Unión Europea

La ciudadanía de la UE representa un hito fundamental en la evolución del proceso de integración europea, al incorporar una dimensión política y social que trasciende la mera construcción del mercado común. Supone reconocer a los ciudadanos como sujetos de derechos propios en el ordenamiento jurídico de la Unión, más allá de su papel como agentes económicos.

El Tratado de Roma de 1957 introdujo la libre circulación de personas, pero vinculada únicamente al ejercicio de actividades económicas. No existía aún una noción de ciudadanía. La idea comenzó a gestarse con el Informe Tindemans de 1976, que abogó por una conciencia europea y propuso medidas simbólicas como la unificación de pasaportes y la eliminación de fronteras. Posteriormente, el Proyecto Spinelli de 1984 fue el primer texto que reconoció expresamente la condición de ciudadano de la Unión, dotándolo de derechos políticos.

Sin embargo, no fue hasta el Tratado de Maastricht en 1992 cuando se institucionalizó jurídicamente la ciudadanía europea, configurándola como un estatuto complementario a la nacionalidad estatal. Según el artículo 20 del TFUE, “será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro”. La ciudadanía europea no sustituye, sino que se añade a la nacionalidad nacional, constituyendo la conditio sine qua non (condición esencial) para su adquisición. Este estatuto otorga a los ciudadanos derechos y deberes reconocidos por los Tratados, reforzando su posición jurídica frente a las instituciones y los Estados miembros.

Principales derechos derivados de la ciudadanía

• Libre circulación y residencia (art. 21 TFUE): Permite a los ciudadanos circular y residir libremente en cualquier Estado miembro, con límites por razones de orden público o seguridad. Se desarrolla mediante la Directiva 2004/38/CE, que simplifica trámites y define el estatuto de los miembros de la familia. Destaca el asunto Coman (C-673/16), en el que el TJUE reconoció el derecho de residencia del cónyuge del mismo sexo de un ciudadano de la Unión, incluso cuando el Estado de acogida no contempla el matrimonio homosexual. Esta sentencia reafirma que el concepto de “cónyuge” debe interpretarse de forma autónoma y uniforme en el Derecho de la Unión.
• Derecho de sufragio activo y pasivo (art. 22 TFUE): Concede a todo ciudadano el derecho a votar y ser elegido en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en su Estado de residencia, en las mismas condiciones que los nacionales. Se regula en las Directivas 94/80/CE (elecciones locales) y 93/109/CE (elecciones europeas).
• Protección diplomática y consular (art. 23 TFUE): Los ciudadanos pueden acogerse a la protección de cualquier Estado miembro en terceros países donde su Estado no esté representado. Este derecho está regulado por las Directivas 2015/637/UE y 2019/997/UE. Las recientes crisis (COVID-19, Afganistán, Ucrania, Gaza) han impulsado su reforma para reforzar la asistencia consular.
• Derecho de petición y reclamación (arts. 24, 227 y 228 TFUE): Todo ciudadano puede presentar peticiones al Parlamento Europeo sobre asuntos que le afecten directamente y reclamar ante el Defensor del Pueblo Europeo por casos de mala administración en las instituciones u órganos de la Unión.
• Derecho a dirigirse a las instituciones (art. 24 TFUE): Permite que los ciudadanos puedan comunicarse por escrito con las instituciones en cualquiera de las 24 lenguas oficiales y recibir respuesta en la misma lengua.
• Derecho de acceso a los documentos (art. 15.3 TFUE): Reconoce la transparencia institucional, desarrollado en el Reglamento (CE) n.º 1049/2001.
• Derecho a la no discriminación (arts. 18 y 19 TFUE): Garantiza la igualdad de trato en el ejercicio de los derechos reconocidos por los Tratados.
• Iniciativa ciudadana europea (art. 11.4 TUE): Permite que un millón de ciudadanos de varios Estados miembros inviten a la Comisión Europea a presentar una propuesta legislativa, conforme al Reglamento (UE) n.º 211/2011.

Una reciente interpretación del estatuto de ciudadanía se encuentra en el asunto Comisión c. Malta (C-181/23), en el que el Tribunal reafirmó que los Estados miembros no pueden desnaturalizar el concepto de ciudadanía europea mediante políticas que trivialicen la nacionalidad (como los “pasaportes dorados”), recordando que la ciudadanía de la Unión implica un vínculo genuino de pertenencia y solidaridad con el conjunto de la Unión. Además, el Tribunal subrayó que el respeto a los valores y objetivos de la Unión es un presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos derivados de la ciudadanía.

7. El Proceso de Adhesión a la UE

La adhesión a la UE se regula en el artículo 49 del TUE, que establece un procedimiento único para la incorporación de nuevos Estados miembros. La UE es un sistema abierto, pero su ampliación exige el consenso unánime del Consejo, así como la aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros.

Requisitos de adhesión

Para solicitar el ingreso, el Estado candidato debe reunir los siguientes requisitos:

• Ser un Estado soberano, reconocido por todos los Estados miembros.
• Ser europeo, lo que excluyó, por ejemplo, a Marruecos en 1987.
• Respetar los valores del artículo 2 del TUE, es decir, los principios democráticos, el Estado de Derecho y los derechos humanos. Este requisito impidió la entrada de países como España, Portugal o Grecia durante sus dictaduras.
• Aceptar el acervo comunitario, es decir, el conjunto de derechos y obligaciones derivados de los Tratados, lo que implica la voluntad de integrarse plenamente en el proyecto europeo.
• Poseer homogeneidad económica y cultural, manteniendo una economía de mercado funcional, estabilidad institucional y un marco jurídico-administrativo compatible con las exigencias de la UE.

Además, desde el Consejo Europeo de Copenhague (1993) y el de Madrid (1995) se fijaron los “criterios de Copenhague”, que incluyen la estabilidad democrática, la economía de mercado y la capacidad de aplicar eficazmente el Derecho de la Unión.

Procedimiento de adhesión

El proceso tiene una naturaleza mixta, institucional y convencional. Se inicia con una solicitud formal dirigida al Consejo, que se comunica al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. La Comisión Europea emite un dictamen preliminar y el Consejo, por unanimidad, decide si se abren las negociaciones de adhesión. Estas negociaciones se desarrollan entre el Estado candidato y los Estados miembros para concretar las condiciones de ingreso y las adaptaciones necesarias de los Tratados. Una vez concluido el proceso, la adhesión se formaliza mediante un tratado internacional entre el Estado solicitante y los Estados miembros, que debe ser ratificado por todos ellos conforme a sus normas constitucionales. El Parlamento Europeo participa otorgando su aprobación por mayoría simple, y la Comisión supervisa que el Estado cumpla los compromisos asumidos.

Instrumentos de formalización

La adhesión se materializa en dos documentos principales:

• El Tratado de Adhesión, que incorpora formalmente al nuevo miembro.
• El Acta de Condiciones de Adhesión, que concreta la aplicación del acervo, las adaptaciones institucionales y eventuales medidas transitorias o excepciones temporales para facilitar la integración progresiva. Esta Acta tiene rango de Derecho originario y forma parte integrante del Tratado de Adhesión.

La desvinculación de la Unión Europea

Hasta el Tratado de Lisboa (2009), los Tratados fundacionales no contemplaban la posibilidad de salida voluntaria de un Estado miembro. El artículo 50 del TUE introdujo por primera vez el derecho de retirada, según el cual cualquier Estado puede decidir abandonar la Unión conforme a sus normas constitucionales. El procedimiento prevé que el Estado notifique su decisión al Consejo Europeo, tras lo cual se negocia un acuerdo de retirada que regule las condiciones de la salida y el marco de relaciones futuras. En caso de no alcanzarse acuerdo, la retirada se produce automáticamente dos años después de la notificación, salvo prórroga unánime.

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia Wightman (C-621/18, 2018), aclaró que la notificación de retirada puede revocarse unilateralmente antes de que el acuerdo entre en vigor, siempre que la decisión sea clara e incondicional.

El caso del Brexit (Reino Unido, 2016-2020) fue el primer ejemplo práctico de aplicación del artículo 50. El Acuerdo de Retirada, firmado el 24 de enero de 2020, permitió una salida ordenada, regulando los derechos de los ciudadanos, las cuestiones financieras, el período transitorio y aspectos sensibles como la frontera entre Irlanda e Irlanda del Norte. Tras el período de transición, ambas partes firmaron un acuerdo de cooperación futura que estableció un marco estable y equitativo en materia de comercio, empleo, medio ambiente y competencia.

8. Personalidad Jurídica, Privilegios e Inmunidades

Antes del Tratado de Lisboa (2009), solo la Comunidad Europea y Euratom tenían personalidad jurídica, mientras que la Unión Europea carecía de ella. Esto generaba dudas, sobre todo en el ámbito internacional, acerca de su capacidad para celebrar tratados o adherirse a convenios. El Parlamento Europeo, en su resolución de 2001 sobre la personalidad jurídica de la UE, defendió que dotar a la Unión de esta capacidad era esencial para mejorar su claridad jurídica, coherencia y eficacia exterior, además de fortalecer la identificación ciudadana con el proyecto europeo.

Aunque esta cuestión se intentó incluir en la fallida Constitución Europea, fue finalmente reconocida en el artículo 47 del TUE. Este reconocimiento permitió a la UE actuar como sujeto de Derecho internacional, firmar acuerdos, ser miembro de organizaciones internacionales y tener representación propia en el exterior.

En cuanto a los privilegios e inmunidades, el artículo 343 del TFUE establece que la Unión gozará en el territorio de los Estados miembros de los privilegios e inmunidades necesarios para cumplir su misión, conforme al Protocolo n.º 7 (1965), también aplicable al Banco Central Europeo (BCE) y al Banco Europeo de Inversiones (BEI). Estos privilegios e inmunidades no son absolutos, sino funcionales, limitados a garantizar la independencia y el buen funcionamiento de la Unión, según la jurisprudencia del TJUE.

El Protocolo n.º 7 reconoce los siguientes derechos principales:

• Inviolabilidad de los locales, edificios y archivos de la Unión: no pueden ser objeto de registro, requisa o confiscación. Las comunicaciones oficiales gozan del mismo trato que las misiones diplomáticas.
• Inmunidad de ejecución: los bienes y activos de la Unión no pueden ser objeto de medidas judiciales o administrativas sin autorización del TJUE.
• Exenciones fiscales: los activos, ingresos y bienes de la UE están exentos de impuestos directos; los Estados miembros deben reembolsar impuestos indirectos y derechos de aduana en compras oficiales o de gran valor.
• Privilegios del personal de la UE: los miembros de las instituciones, funcionarios y agentes gozan de inmunidad de jurisdicción por actos oficiales, incluso tras cesar en sus funciones. Además, disponen de salvoconductos y un régimen fiscal especial.
• Representantes de los Estados miembros y misiones diplomáticas: gozan de inmunidades y facilidades similares a las diplomáticas durante su participación en los trabajos de las instituciones.

9. El Sistema de Atribución de Competencias

Concepto de competencia

La competencia implica la atribución de poderes a una persona jurídica distinta de los Estados miembros, que los ejerce a través de sus instituciones bajo el control del TJUE. Con los Tratados constitutivos, los Estados transfieren a la Unión el ejercicio de determinadas competencias en sectores concretos. Según el principio de atribución, la UE solo puede actuar en los ámbitos y con los límites que le confieren los Tratados. Este principio está recogido en el artículo 5.1 y 5.2 del TUE, que también introduce los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El reparto de competencias no es estático, sino dinámico, pues la integración europea ha ido ampliando las competencias de la Unión con el tiempo. Además, el TJUE ha reconocido la existencia de competencias implícitas cuando son necesarias para alcanzar los objetivos de los Tratados (doctrina AETR).

Principio de atribución y base jurídica

Toda actuación de la Unión debe tener una base jurídica en los Tratados que fundamente su competencia. La base jurídica determina el alcance de la competencia, la institución competente, el tipo de acto a adoptar y el procedimiento y la mayoría necesarios para ello. Es muy importante elegir correctamente la base jurídica porque garantiza el equilibrio institucional y el respeto al principio de legalidad. Su elección debe basarse en criterios objetivos y es susceptible de control judicial por el TJUE.

Clases de competencias

El Tratado de Lisboa organizó las competencias de la Unión en tres categorías principales (arts. 2 a 6 del TFUE):

• Competencias exclusivas: Solo la Unión puede legislar y adoptar actos vinculantes. Los Estados miembros solo pueden actuar si la Unión los autoriza. Incluyen ámbitos como la unión aduanera, las normas de competencia del mercado interior, la política monetaria para los países del euro, la política comercial común y la conservación de los recursos biológicos marinos. Además, la Unión tiene competencia exclusiva para celebrar acuerdos internacionales cuando afecten a normas comunes o alteren su alcance.
• Competencias compartidas: La Unión y los Estados pueden legislar, pero los Estados solo lo hacen si la Unión no ha intervenido o decide dejar de hacerlo. Este tipo de competencia es el más frecuente y refleja la cooperación entre ambos niveles de gobierno. Incluye ámbitos como el mercado interior, la política social, la agricultura, el medio ambiente, la energía, la protección de los consumidores y el espacio de libertad, seguridad y justicia. También se incluyen la investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio, donde la UE puede actuar sin impedir la acción de los Estados.
• Competencias complementarias o de apoyo: La Unión puede actuar solo para apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados, sin sustituir sus competencias. Se aplican en áreas como la salud pública, la industria, la cultura, el turismo, la educación y juventud, el deporte, la protección civil y la cooperación administrativa. Estas competencias buscan reforzar la cooperación entre los países sin imponer legislación común.

Principios de subsidiariedad y proporcionalidad

El principio de subsidiariedad, recogido en el artículo 5.3 del TUE, establece que, en ámbitos no exclusivos, la UE solo intervendrá cuando los objetivos no puedan alcanzarse suficientemente por los Estados y puedan lograrse mejor a nivel europeo. Este principio garantiza la coexistencia y coordinación entre competencias nacionales y europeas y puede ser invocado ante el TJUE. El Protocolo n.º 2 refuerza el papel de los Parlamentos nacionales en su control.

El artículo 5.4 del TUE recoge el principio de proporcionalidad, que exige que la acción de la UE no exceda de lo necesario para alcanzar los fines de los Tratados. Ambos principios limitan la actuación de la Unión y aseguran el respeto a las competencias estatales.