Estructura de las Administraciones y Criterios de Estructuración de los Órganos

Cada Administración es una organización compleja, estructurada por una pluralidad de órganos administrativos. Existen tres criterios principales para la estructuración de las Administraciones:

• Criterio material: Supone la distribución de la competencia por fines. Se trata de un reparto funcional o por especialización en un sector o subsector de las funciones asignadas a la organización.
• Criterio jerárquico: Sirve para distribuir la competencia entre órganos que tienen la competencia funcional sobre una misma materia. Ordena la distribución competencial mediante un reparto vertical, atribuyendo inicialmente a los órganos superiores de la estructura las competencias más importantes.
• Criterio territorial: Se aplica para distribuir la competencia entre órganos de una misma Entidad con idénticas competencias materiales y situados a un mismo nivel jerárquico. Se establece un reparto horizontal, por razón de territorio.

Clases de Órganos Administrativos

• Desde el punto de vista funcional: Se distinguen:
  • Órganos activos: Aquellos cuya función es la emisión de declaraciones de voluntad (es decir, decisiones, resoluciones).
  • Órganos consultivos: Su función es la emisión de declaraciones de opinión o juicio.
  • Órganos de control: Su función es emitir actos de fiscalización de la actividad de los órganos activos.
• Desde el punto de vista territorial:
  • Órganos centrales: Tienen competencia sobre todo el territorio de la Administración a la que pertenecen.
  • Órganos periféricos: Aquellos cuya competencia se limita a una parte del territorio de la Administración de que se trate.
• Desde el punto de vista estructural:
  • Órganos unipersonales.
  • Órganos colegiados.

Los Órganos Colegiados

Son órganos complejos. En todo órgano colegiado existen miembros cualificados (Presidente y Secretario), que actúan como una especie de órganos internos del órgano colegiado porque tienen asignadas funciones específicas sobre el resto de los miembros (vocales).

A. Miembros Cualificados

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) no regula cómo han de ser designados el Presidente y el Secretario. Al Presidente le corresponde ostentar la representación del órgano, así como velar por el cumplimiento de la legalidad, y al Secretario, dar fe pública de la actividad del órgano.

B. Vocales

Tienen derecho a participar en la formación de la voluntad o juicio del órgano.

C. Convocatoria de la Sesión

Existen dos tipos de sesiones: ordinarias (que son las que responden a una periodicidad fijada) y sesiones extraordinarias. Corresponde al Presidente acordar la convocatoria de las sesiones. Corresponde al Secretario efectuar la convocatoria de las sesiones, así como las citaciones a los miembros del órgano.

D. Constitución de la Sesión

Para que el órgano se constituya válidamente, debe darse el número mínimo de miembros que deben asistir a la sesión.

E. Desarrollo de la Sesión

Corresponde al Presidente presidir la sesión, la cual está condicionada por el orden del día. No podrá ser objeto de deliberación ningún asunto no fijado en el mismo, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.

F. Adopción de Acuerdos

Mediante el voto, los miembros del órgano participan en la adopción del acuerdo. Para que se adopte un acuerdo, debe votar una mayoría simple de los miembros asistentes.

G. Acta de las Sesiones

Corresponde al Secretario redactar y autorizar las actas de las sesiones. Estas deben especificar los asistentes, el orden del día, los puntos principales de las deliberaciones, así como los acuerdos adoptados.

Las Unidades Administrativas

Subordinadas a los órganos administrativos, existe un conjunto de unidades administrativas que tienen asignadas tareas de apoyo a los órganos administrativos, pero que carecen de capacidad para expresar externamente la voluntad de la Administración en la que están integradas. La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Comprenden los puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.

Principios Organizativos de las Administraciones Públicas

Principio de Descentralización

La Constitución Española (CE) declara la descentralización como uno de los principios que informan el sistema de las Administraciones. Existen dos clases de descentralización:

• Descentralización territorial: Es la tradicional, que opera entre Administraciones territoriales.
• Descentralización funcional: Opera entre una Administración territorial y una Administración institucional o especializada. Se trata de crear un instrumento al servicio de una gestión más ágil y eficaz de los servicios y funciones públicas.

Principio de Desconcentración

Consiste en trasladar competencias de órganos superiores a órganos jerárquicamente dependientes de aquellos. Presenta un marcado carácter técnico, con la finalidad de descongestionar el trabajo de los órganos superiores de la Administración. Tiene dos manifestaciones:

• Constituye una directiva constitucional genérica a través de una atribución a los órganos inferiores de las Administraciones de un cierto nivel de competencias, lo cual ha de operar en cada caso mediante las normas legales o reglamentarias que procedan para alterar la distribución de competencias.
• Constituye un principio de interpretación. Así, la LRJPAC establece que si alguna disposición atribuye competencia a una Administración sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entiende que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y el territorio, y de haber varios, al superior jerárquico común.

Principio de Coordinación

Exige que cada órgano deba ponderar en el ejercicio de sus competencias, no solo sus fines propios, sino también los de la Administración en la que se integra como conjunto, sin impedir ni dificultar a los otros el cumplimiento de sus competencias. Las técnicas de coordinación interna responden a dos tipos: orgánica y funcional. Las orgánicas consisten en la creación de órganos cuya función es coordinar la actividad de varios órganos. Las funcionales consisten en la participación a través de un informe preceptivo en el procedimiento gestionado por otro departamento u órgano. Otra técnica es la exigencia de que determinados actos deban proponerse o adoptarse por común acuerdo de los órganos implicados.

Validez del Acto Administrativo

Un acto se considera válido cuando reúne todos los elementos exigidos por el ordenamiento jurídico. Los vicios de invalidez se clasifican en nulos o anulables, entendiéndose también por la doctrina la existencia de una tercera categoría de actos inválidos denominados “irregulares”.

Supuestos de Nulidad de Pleno Derecho

Según el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se consideran nulos de pleno derecho los actos administrativos en los que concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:

• a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
• b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
• c) Los que tengan un contenido imposible.
• d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
• e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
• f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
• g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

Anulabilidad

Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Anulabilidad e Irregularidad

No obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Ejecución Forzosa de los Actos Administrativos

Cuando el ciudadano no observe las prescripciones ordenadas por la Administración, imposibilitando con su conducta la realización de los actos administrativos, la Ley 30/1992, en su artículo 96, establece una serie de medidas tendentes a asegurar la ejecución de los actos administrativos. Tales medidas constituyen los denominados medios de ejecución forzosa:

Apremio sobre el Patrimonio

Si en virtud de un acto administrativo hubiese de satisfacerse una cantidad líquida a la Administración y esta no se produjera voluntariamente, se seguirá el procedimiento previsto en el Reglamento General de Recaudación. Es decir, se aplicará la vía de apremio a fin de que se realice el embargo sobre los bienes del deudor en cantidad suficiente para cubrir el importe de la deuda debida a la Administración.

Ejecución Subsidiaria

Tendrá lugar cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por sujetos distintos al obligado. En este caso, la Administración realizará el acto por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado.

Multas Coercitivas

Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que estas determinen, la Administración podrá, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para obligar a cumplir lo ordenado. El supuesto más generalizado de utilización de este medio se refiere a los actos personalísimos, en los cuales no pueda exigirse ni la ejecución subsidiaria ni la compulsión sobre el obligado.

Compulsión sobre las Personas

Cuando se imponga una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrá utilizarse la compulsión, que es una forma de obligar utilizando la fuerza o la coacción, naturalmente en los casos que la Ley expresamente lo autorice y dentro del respeto a la dignidad de la persona y sus derechos fundamentales.

Inactividad de la Administración

Plazo para Resolver

El cumplimiento de este deber legal ha de hacerse efectivo en el plazo previsto en la normativa reguladora del procedimiento de que se trate y, de no estar previsto dicho plazo, en tres meses a contar desde que el procedimiento se inició.

Ampliación del Plazo para Resolver

El plazo establecido, o el supletorio de tres meses, puede suspenderse previa comunicación a la persona interesada en atención a una serie de circunstancias que contempla la LRJPAC (como determinados informes, subsanaciones, etc.). Cuando se den circunstancias que obliguen a superar el plazo de resolución por falta de elementos determinantes para tomar la decisión (como informes, pruebas técnicas, etc.), se podrán habilitar los medios humanos y materiales necesarios si el número de solicitudes presentadas pudiera suponer el incumplimiento del deber de resolver y notificar en plazo. Excepcionalmente, puede ampliarse el plazo una vez agotados los medios a disposición posibles de la Administración, notificándolo a las personas interesadas y explicando las razones.

Silencio Administrativo

El incumplimiento del deber de resolución y notificación en plazo da lugar a lo que tradicionalmente se conoce como silencio administrativo.

Silencio Positivo

Es el acto administrativo presunto que permite a la persona interesada entender estimada su solicitud. En los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, el incumplimiento del deber de resolver en plazo, con carácter general, legitima a la persona interesada para entenderla estimada por silencio administrativo. Aunque no se haya dictado resolución en plazo, la Ley considera que ese silencio tiene los efectos de un acto mediante el que se termina el procedimiento, como si fuese una resolución. Se exceptúan:

• Aquellos casos en los que una norma con rango de Ley o de Derecho de la Unión Europea establezcan lo contrario.
• Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (recursos administrativos).
• Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición reconocido en la Constitución.
• Aquellos en los que el silencio supondría la transferencia al solicitante de facultades sobre el dominio público o el servicio público.

Silencio Negativo

Es una ficción legal con efectos procesales que permite a la persona interesada entender desestimada su solicitud y, por tanto, recurrirla. No será silencio positivo, sino negativo, cuando se trate de:

• Casos en que una norma con rango de Ley o de Derecho de la Unión Europea establezcan lo contrario al silencio positivo.
• Recursos administrativos.
• Procedimientos de ejercicio del derecho de petición reconocido en la Constitución.
• Aquellos supuestos en los que el silencio supondría la transferencia al solicitante de facultades sobre el dominio público o el servicio público.