Transformaciones del Derecho Administrativo en el Siglo XX

A) El «Estado Administrativo»

El Derecho administrativo, que nació como un sistema de racionalización jurídica para conciliar el poder que se deposita en la Administración con la salvaguarda de los derechos e intereses de la burguesía, experimentó a lo largo del siglo XX una transformación espectacular al modificarse sus bases políticas y constitucionales.

La causa fundamental de esta evolución reside en el cambio de las funciones asumidas por el Estado y de sus relaciones con la sociedad.

Por un lado, el Estado crea y va extendiendo desde entonces a toda la población unos servicios públicos básicos: la enseñanza, la sanidad, la previsión o seguridad social, la protección de los más desfavorecidos y la vivienda social. En suma, lo que se ha denominado Estado Social o Estado del Bienestar.

De otra parte, la Administración provee también a los ciudadanos de una red de servicios o prestaciones de contenido económico, pero igualmente necesarias para la vida, tanto más numerosas y complejas a medida que avanza el proceso de urbanización de la sociedad. Hablamos de la energía, de los transportes y comunicaciones, el abastecimiento de agua y el saneamiento. En el transcurso de unas décadas, el grueso de la Administración se dedica a aquel y a este tipo de tareas más que a las tradicionales. En las primeras décadas del siglo se conceptúa incluso el Derecho administrativo como el Derecho de los servicios públicos.

En fin, el Estado asume también la cualidad de empresario productor de bienes y servicios destinados al mercado, ya sea por razones estratégicas, para salvar y reflotar empresas en crisis, o para suplir las carencias de la iniciativa privada.

Estas transformaciones tienen trascendentales consecuencias sobre la Administración y el Derecho administrativo. La primera de ellas, que resume y explica todas las demás, es la centralidad que el Poder Ejecutivo y, por ende, la Administración ha asumido en el conjunto de los poderes públicos. Un papel tan central que los juristas definieron el Estado contemporáneo como el Estado administrativo. La Administración ha pasado a desempeñar a lo largo del siglo XX una pluralidad de tareas de enorme importancia y diversidad y, por ello, ha adquirido un volumen extraordinario. Por ejemplo, en nuestro país da empleo directo a más de dos millones y medio de personas.

B) Descentralización y Diversificación de Estructuras

La Administración moderna es un complejo organizativo tan extenso como diversificado. La imposibilidad de gestionar el creciente número de actividades y servicios administrativos desde un solo centro ha propiciado la descentralización administrativa, incluso en aquellos Estados tradicionalmente estructurados de forma más centralizada. Esta descentralización político-administrativa requiere, a su vez, un esfuerzo de coordinación y una cooperación permanente entre todas las Administraciones con competencia sobre un mismo territorio.

C) Democracia y Estado de Derecho

En el siglo XX se produce también el tránsito del Estado liberal, que limitaba la participación política a las clases acomodadas, al Estado democrático basado en la soberanía popular, el sufragio universal y la difusión del parlamentarismo.

En el Estado democrático, la relación entre los poderes constitucionales se modifica. Ahora el Poder Ejecutivo queda sometido por principio a la ley en toda su actuación.

El moderno Estado democrático es, en casi todas partes, un Estado de partidos, pues la mayoría de las leyes se aprueban sobre la base de los proyectos remitidos por el Gobierno, que es respaldado por una mayoría parlamentaria.

De otra parte, las funciones de la Administración son tan extensas que es difícil que la ley pueda regularlas con detalle y en profundidad. Por eso, muchas leyes se remiten ampliamente a los reglamentos gubernativos o a planes y normas de distinto tipo que han de elaborarse y aprobarse por las distintas Administraciones públicas para completar sus mandatos.

Las limitaciones reales de la ley para ordenar la actividad administrativa tienen una doble consecuencia:

• Por un lado, se afirma la subordinación de la Administración no solo a la ley, sino también al Derecho.
• Por otro, las limitaciones prácticas del legislador acentúan la preocupación por establecer reglas democráticas de funcionamiento interno de la propia Administración.

D) Administración y Sociedad

El intervencionismo público ha diversificado las relaciones jurídicas entre la Administración y la sociedad.

En el Derecho administrativo clásico, el esquema de relaciones jurídicas era bastante sencillo y se ordenaba fundamentalmente sobre la técnica del acto administrativo unilateral de la Administración. Con posterioridad, aunque se mantienen, han aparecido otras formas como pactos, acuerdos, conciertos y convenios.

La situación jurídica del ciudadano frente a la Administración se ha vuelto más compleja. No solo debe respetar los derechos subjetivos e individuales de los ciudadanos reconocidos por las leyes, sino tener en cuenta también sus intereses legítimos.

E) La Justicia Administrativa

Todas estas transformaciones han influido también en el sistema de control de las Administraciones públicas. La piedra angular de ese sistema sigue siendo en nuestro país, como en otros (aunque no en todos), el juez de lo contencioso. Pero su función ha adquirido nuevos matices: los Tribunales encargados del control de la Administración asumen un mayor protagonismo.

Al mismo tiempo, la Justicia Administrativa se ha convertido en una justicia de masas, ya que las relaciones de los ciudadanos con la Administración son múltiples y constantes, teniendo como consecuencia un incremento exponencial y extraordinario del número de recursos contencioso-administrativos y un colapso de las estructuras tradicionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por esta razón, dado que el control judicial de la Administración no es suficiente para garantizar su buen funcionamiento, han aparecido nuevas instituciones y mecanismos de control, algunas de ellas vinculadas al Parlamento y otras de carácter interno, y se han empezado a desarrollar medios alternativos de resolución de controversias, como la mediación.