Organizaciones del Sector Público y la Administración Pública

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que dentro del sector público hay muchas organizaciones. Algunas de ellas tienen la consideración de Administración Pública y otras no.

• Se consideran siempre Administración Pública:
  • Las Administraciones territoriales (AGE, CCAA y entidades locales).
  • Los organismos públicos y entidades de derecho público dependientes de ellas.
• Otras entidades del sector público (fundaciones, sociedades mercantiles públicas, etc.) pueden realizar funciones administrativas y ejercer potestades, pero no son Administración Pública en sentido estricto, aunque lo parezcan desde fuera.

Técnicas de Flexibilización de las Competencias

1. Transferencia o Reasignación de Competencia

   Cambia definitivamente la titularidad de la competencia mediante una modificación legal. Puede ser:

   • Intersubjetiva: entre distintas administraciones (Ej. Estado → CCAA, art. 150.2 CE).
   • Interorgánica: entre órganos de una misma administración (desconcentración). No requiere consentimiento del órgano que pierde la competencia.

2. Delegación de Competencia (art. 9 LRJSP)

   El órgano sigue siendo titular, pero cede el ejercicio. Requisitos:

   • Es revocable, debe publicarse y notificarse.
   • Solo se permite sobre competencias propias.
   • Puede ser entre órganos no jerárquicos de una misma Administración. El delegante puede avocar, dirigir y supervisar.

3. Delegación de Firma

   El titular de una competencia puede permitir que otro firme por él. No cambia la competencia: el acto sigue siendo del órgano delegante. No necesita publicarse, pero debe constar en el acto quién firma y por quién.

4. Encomienda de Gestión (art. 11 LRJSP)

   Se encarga la ejecución material o técnica a otro órgano o entidad. No se cede ni la titularidad ni el ejercicio jurídico de la competencia. Requiere acuerdo/convenio y publicación. El órgano que recibe el encargo no puede tomar decisiones jurídicas.

5. Avocación (art. 10 LRJSP)

   El órgano superior asume una competencia que delegó o que tenía un inferior. Debe estar justificada.

6. Suplencia (art. 13 LRJSP)

   Ocurre cuando el titular de un órgano no puede actuar (vacante, baja, etc.). Es temporal, no necesita publicarse previamente, pero debe constar en las resoluciones.

7. Sustitución (arts. 60 y 67 LBRL)

   Se aplica cuando un órgano incumple su obligación legal. Otro órgano actúa en su lugar para garantizar el cumplimiento forzoso.

Encomienda de Gestión

Consiste en encargar a otro órgano o entidad la realización de actividades materiales o técnicas vinculadas al ejercicio de una competencia. No implica cesión de titularidad ni del ejercicio formal de la competencia, que sigue correspondiendo al órgano encomendante (art. 11 LRJSP).

• Características:
  • Solo cabe respecto de potestades que exigen actuación material.
  • El destinatario no puede adoptar actos jurídicos decisorios.
  • Requiere acuerdo o convenio y debe publicarse.

Es habitual entre órganos de la misma Administración o entre distintas Administraciones cuando hay cooperación. No puede haber encomienda de gestión en casos de contratos.

Tipos de Estructuras Europeas

• La administración europea presenta una gran diversidad organizativa:
  • Agencias ejecutivas y descentralizadas.
  • Autoridades reguladoras independientes.
  • Empresas comunes y otros entes mixtos.
• Además, existe una colaboración cada vez más estrecha entre la administración de la UE y las Administraciones nacionales. De hecho, estas últimas actúan a menudo como Administraciones indirectas de la Unión.

Conflictos del Gobierno con Otros de la Misma Naturaleza y con las CCAA

Conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o entre las Comunidades Autónomas entre sí

Conflictos Positivos

• Requerimiento dirigido al gobierno órgano colegiado autonómico del que haya mandado la decisión que se estime lesiva del orden de las competencias para la renovación en su caso de anulación de la misma. Si el requerimiento no es atendido en plazo se considera no atendido y echarle la posibilidad de plantear un conflicto de competencias ante el TC.
• Comunicación del TC del planteamiento del conflicto al órgano correspondiente y al gobierno.
• Otorgamiento de trámite de alegaciones y aportación de documentos por un plazo no superior a 20 días.
• Sentencia del TC. Declara quien es titular de la competencia controvertida y en su caso, anula la disposición, resolución o acto que hubiera dado lugar al conflicto si esta adolece de un vicio de incompetencia.

Conflictos Negativos

• Supuestos:
  • Omisión por una comunidad autónoma del ejercicio de una competencia atribuida por el estatuto de autonomía o por una ley orgánica de delegación o transferencia.
  • De declinación de la competencia para resolver sobre una solicitud deducida por interesado, bien por la Administración General del Estado, bien por una la de una Comunidad Autónoma.
• Procedimiento:
  • Diligencias preliminares. Diferentes en función tipo de conflicto.
  • Formalización del conflicto o demanda. Tribunal conflicto, plazo para formular alegaciones, bien por el órgano del gobierno de la comunidad autónoma o por el solicitante del conflicto.
  • Sentencia.

Conflictos del Gobierno con Otros Órganos Constitucionales

• Concepto: Se refiere al tipo de conflicto que podría plantearse en el caso de que el Gobierno considere que algún órgano constitucional (Congreso de los Diputados, Senado o Consejo General del Poder Judicial) ha adoptado una decisión que el Gobierno considere propia; o al revés (que alguno de estos órganos considere que el Gobierno está invadiendo su ámbito competencial).
• Procedimiento:
  • El órgano que considere que se han invadido sus competencias debe comunicárselo al órgano supuestamente «invasor» dentro del mes siguiente a la fecha en que tenga conocimiento de la decisión en cuestión. En la comunicación se solicitará la revocación de dicha decisión. Si el órgano supuestamente «invasor» no rectifica, el órgano «invadido» planteará en un mes el «conflicto entre órganos constitucionales del Estado» ante el TC (art. 73 LOTC), con el siguiente contenido:
    • Escrito con relación de preceptos que se consideren vulnerados.
    • Alegaciones que estime oportunas.
    • Certificación de los antecedentes necesarios y de la comunicación descrita en el epígrafe anterior.
  • El órgano supuestamente «invasor» dispondrá de 1 mes para formular las alegaciones procedentes. También podrán presentar alegaciones otros órganos constitucionales (Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado, CGPJ).
  • El TC puede solicitar a las partes las informaciones o aclaraciones que considere necesarias. Y resolverá dentro del mes posterior a la recepción de las alegaciones indicadas en el guion anterior. La sentencia determinará qué órgano es el competente y, si procede, declarará nulos los actos dictados en invasión de competencias.

Principio de Descentralización Funcional

La «descentralización funcional» hace referencia a la posibilidad de las Administraciones Públicas de crear entidades instrumentales que se hagan cargo de determinadas actividades. Es la técnica que da lugar al surgimiento de las denominadas «Administraciones institucionales».

• El sector público institucional está formado por (art. 2.2 Ley 40/2015):
  • Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las AA.PP.
  • Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las AA.PP.
  • Universidades Públicas.
• Estas entidades instrumentales solo están sujetas a régimen jurídico del sector público «cuando ejerzan potestades administrativas».
• Principios que rigen el funcionamiento del sector público institucional estatal:
  • Principios de actuación: legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y transparencia en la gestión.
  • Personal: Observancia de las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y en los presupuestos generales anuales.
  • Sujeción a sistema de supervisión continua por las AA.PP.

Principio de Desconcentración

Se parece al principio de descentralización en el hecho de que también se refiere a la forma de organizarse de una Administración. Pero se diferencia a que tiene lugar dentro de la organización de que se trate.

• Se trata de un proceso de reasignación normativa de competencias (con carácter definitivo, a diferencia de la delegación de competencias, que es temporal).
• La Ley parece establecer una especie de regla de desconcentración por defecto: si una norma atribuye determinada competencia a una Administración, pero no indica a qué órgano se atribuye la competencia, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes en cuestión corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio» (art. 8.3 Ley 40/2015).

Estructura General del Gobierno

El Gobierno en España lo componen únicamente a las personas que indica el artículo 98.1 C.E.: estos son el presidente, el vicepresidente, ministro, consejo de ministros, comisiones delegadas del gobierno.

• El funcionamiento del gobierno se basa en tres principios fundamentales: el presidencialismo, la responsabilidad colegiada y la acción departamental.
• Además, existen otros órganos dentro de la Administración General del Estado (AGE) que colaboran con él para facilitar su labor. Entre otros:
  • Secretarios de Estado.
  • Gabinetes.
  • Secretariado del Gobierno.
  • Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios, los cuales brindan apoyo sin ser propiamente parte del Gobierno.

Régimen Jurídico de los Miembros del Gobierno

• Requisitos de acceso al cargo (art. 11 LGob).
• Nombramiento y cese (art. 12 LGob).
• Suplencia (art. 13 LGob).
• Régimen de incompatibilidades (art. 14 LGob).
• Secretarios de Estado.
• Directores de los Gabinetes de Presidente, Vicepresidentes, Ministros y Secretarios de Estado.

Organización de la Administración General del Estado

Sigue los principios de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial. Se basa en la división funcional dentro de los Departamentos ministeriales.

• Aplica una gestión territorial integrada, con la excepción de las Delegaciones del Gobierno en las CCAA.
• Organización central en Ministerios: Agrupan sectores homogéneos de actividad administrativa. Estructura jerárquica:
  • Órganos superiores (altos cargos):
    • Ministros.
    • Secretarios de Estado (responsables de establecer planes de actuación).
  • Órganos directivos (altos Subdirectores Generales): cargos, excepto
    • Subsecretarios y Secretarios Generales.
    • Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales.
    • Subdirectores Generales (ejecutan los planes de actuación).
  • Se estructuran en Secretarías de Estado y Secretarías Generales, con apoyo de una Subsecretaría.
  • Excepcionalmente, pueden adscribirse órganos superiores o directivos externos al Ministerio o organismos públicos no dependientes del mismo.
• Organización territorial:
  • Solo incluye órganos directivos:
    • Delegados del Gobierno en las CCAA (rango de Subsecretario).
    • Subdelegados del Gobierno en las provincias (nivel de Subdirector General).
• Administración en el exterior:
  • Se reconocen como órganos directivos a los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales.

Procedimiento de Elaboración de Normas con Rango de Ley (Art. 26 L. Gob)

El artículo 26 de la Ley del Gobierno regula cómo el Gobierno elabora normas con rango de ley (proyectos de ley, decretos legislativos y decretos-leyes). El procedimiento comienza con la iniciativa del ministerio competente y la redacción de un proyecto acompañado de una memoria de impacto normativo. Se pueden hacer consultas públicas y debe recabarse la opinión de ciudadanos y órganos consultivos. Una vez completados los trámites, el proyecto se aprueba en Consejo de Ministros y, según el caso, se remite al Parlamento o entra en vigor directamente. Este proceso garantiza la legalidad, utilidad y transparencia de la norma.

Tipos de Normas que Salen del Gobierno

• Reales Decretos legislativos.
• Reales Decretos-Leyes.
• Reales Decretos del Presidente del gobierno.
• Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros.
• Acuerdos del consejo de Ministros.
• Orden del Ministro (acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno).

Órganos de la Administración General del Estado

• Órganos superiores (altos cargos):
  • Ministros.
  • Secretarios de Estado (responsables de establecer planes de actuación).
• Órganos directivos (altos Subdirectores Generales): cargos, excepto
  • Subsecretarios y Secretarios Generales.
  • Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales.
  • Subdirectores Generales (ejecutan los planes de actuación).
• Se estructuran en Secretarías de Estado y Secretarías Generales, con apoyo de una Subsecretaría.
• Excepcionalmente, pueden adscribirse órganos superiores o directivos externos al Ministerio o organismos públicos no dependientes del mismo.

Autonomía Local y su Papel en la Estructura del Estado

El TC ha definido la autonomía local como la capacidad de una entidad para formular y desarrollar una política propia. Es una garantía institucional que protege un contenido mínimo: la gestión de sus propios intereses mediante órganos propios y con competencias efectivas.

Este principio implica dos cosas:

• Como garantía institucional: el legislador (estatal o autonómico) debe respetar la esencia de la autonomía local. Si una ley vacía de contenido a una entidad local hasta dejarla como un mero nombre sin funciones reales, vulnera la Constitución.
• Como principio de distribución de competencias: las entidades locales tienen derecho a participar con órganos propios en el gobierno y la administración de los asuntos que les afecten. Esto implica que las leyes deben atribuir competencias reales y suficientes a los entes locales.

La Administración Local

Las entidades locales son la forma ordinaria de Administración Pública en el Estado autonómico. Esto se debe a:

• La descentralización territorial.
• La garantía constitucional de la autonomía local.
• El principio democrático (art. 23 CE): los ciudadanos participan directamente en los asuntos locales eligiendo a los representantes (alcaldes y concejales), o incluso gestionando directamente los asuntos en pequeños municipios (concejo abierto).

Mecanismos de Defensa de la Autonomía Local

Para defender la autonomía local, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (modificada en 1999) introdujo el conflicto en defensa de la autonomía local (arts. 75 bis y ss. LOTC). Se puede plantear frente a leyes estatales o autonómicas que vulneren la autonomía local.

• Este procedimiento tiene varias particularidades:
  • Solo se puede activar frente a leyes, no frente a reglamentos.
  • Puede iniciarlo el municipio afectado, un séptimo de los municipios afectados o la mitad de las provincias del ámbito territorial de aplicación.
  • La sentencia puede declarar vulnerada la autonomía local, pero no anula la ley salvo que el TC lo decida expresamente.

Competencias Locales

Las entidades locales tienen derecho a intervenir en asuntos que afecten a sus intereses. La LBRL distingue tres tipos de competencias:

1. Propias: solo pueden atribuirse por ley, se ejercen en autonomía y bajo responsabilidad propia (art. 7.2 LBRL).
2. Delegadas: se asignan por ley o por decisión de otra Administración. Puede haber dirección y control por parte del delegante (art. 7.3 LBRL).
3. Otras competencias: se pueden ejercer si no ponen en riesgo la sostenibilidad financiera y no hay duplicidades (art. 7.4 LBRL).

Entidades Locales

Las entidades locales se clasifican en dos grandes grupos:

1. Entidades locales territoriales (art. 3.1 LBRL): Instituciones básicas de Derecho Administrativo
   • Municipio: unidad básica de la organización territorial. Gestiona los intereses locales con autonomía.
   • Provincia: agrupación de municipios, con funciones de coordinación y asistencia.
   • Isla (en Baleares y Canarias): tienen un régimen similar al provincial, a través de Cabildos o Consejos Insulares.
2. Entidades locales no necesarias (art. 3.2 LBRL):
   • Comarcas: agrupaciones de municipios creadas por las CCAA para gestionar intereses comunes (ej. Aragón, Cataluña).
   • Áreas metropolitanas: para coordinar servicios en grandes aglomeraciones urbanas.
   • Mancomunidades: asociaciones voluntarias de municipios para gestionar servicios conjuntamente.
   • Entidades de ámbito territorial inferior al municipio: núcleos de población separados con administración desconcentrada (pedanías, aldeas, etc.).

Administración Pública Institucional

La Administración Pública Institucional, que en el caso de la Administración General del Estado se define como «sector público institucional» por la Ley 40/2015, define un conjunto de entidades, organismos públicos dotados de personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propia, así como autonomía de gestión (en distinto grado, en función del tipo de entidad).

Administración Pública Territorial

Es la parte de la Administración que depende directamente de un territorio y ejerce funciones públicas dentro de ese espacio, como la Administración General del Estado, la Administración autonómica y la Administración local. Características clave:

• Tiene personalidad jurídica pública.
• Ejerce potestades públicas (como sancionar, planificar, regular).
• Actúa en nombre del interés general dentro de su territorio.

Medios Propios y los Servicios Técnicos

• Las entidades integrantes del sector público institucional pueden ser consideradas medios propios y servicios técnicos de los poderes adjudicadores y del resto de entes y sociedades que no tengan la consideración de «poder adjudicador» cuando cumplan las condiciones y requisitos establecidos en la Ley de Contratos del Sector Público.
• Para que estas entidades puedan tener la consideración de medio propio y servicio técnico deberá acreditarse:
  • (a) que la entidad dispone de medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con su objeto social; y
  • (b) concurra alguna de las circunstancias siguientes:
    • Sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulta sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica.
    • Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico.
• Formará parte del control de eficacia de los medios propios y servicios técnicos la comprobación de la concurrencia de los mencionados requisitos.
• En la denominación de las entidades integrantes del sector público institucional que tengan la condición de medio propio deberá figurar necesariamente la indicación «Medio Propio» o su abreviatura «M.P.».
• En el supuesto de creación de un nuevo medio propio y servicio técnico deberá acompañarse la propuesta de declaración de una memoria justificativa que acredite lo dispuesto en el apartado anterior y que, en este supuesto de nueva creación, deberá ser informada por la Intervención General de la Administración del Estado.

Organismos Públicos y Clasificación

Son organismos públicos aquellos que hayan sido creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación; actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas; así como la supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia (art. 88 Ley 40/2015). Los organismos públicos estatales se clasifican en:

• Organismos autónomos.
• Entidades públicas empresariales.
• Agencias estatales.

Autoridades Administrativas Independientes

Entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades determinadas (art. 109.1 Ley 40/2015).

• Fórmula utilizada cuando su actividad requiere independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE. Esta necesidad de independencia debe establecerse por Ley.
• En su denominación debe figurar la indicación «autoridad administrativa independiente» o su abreviatura «A.A.I.».

Sociedades Mercantiles Estatales

Son sociedades mercantiles controladas por el Estado, ya sea por tener una participación pública superior al 50 % en su capital social o por cumplir los criterios de control establecidos en la Ley del Mercado de Valores (art. 4 de la Ley 24/1988).

Fundaciones Públicas

Son fundaciones del sector público estatal aquellas con aportación mayoritaria (inicial o sobrevenida) del Estado, patrimonio mayoritariamente público, o con mayoría de representantes públicos en su patronato.

• Finalidad: Deben actuar sin ánimo de lucro, desarrollando actividades de interés general, siempre vinculadas al ámbito competencial de las entidades fundadoras, pero sin asumir sus competencias ni ejercer potestades públicas.