El Procedimiento Administrativo Común según la Ley 39/2015

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula los procedimientos administrativos para garantizar los derechos y la participación de los ciudadanos ante la Administración. Establece un procedimiento que debe ser seguido en todas sus fases, cuyo objetivo es producir un acto administrativo. El incumplimiento de estas fases podría acarrear la nulidad de pleno derecho del acto.

Los Interesados en el Procedimiento

Para ser considerado interesado en un procedimiento administrativo, se debe poseer capacidad de obrar ante la Administración y tener un interés legítimo en el resultado del mismo.

¿Quiénes son considerados interesados?

• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en él se adopte.
• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Nota: La condición de interesado es transmisible (por ejemplo, en casos de herencia).

Fases del Procedimiento Administrativo

1. Iniciación del Procedimiento

El procedimiento puede iniciarse de dos formas:

• De oficio: Es la propia Administración quien inicia el procedimiento, ya sea por iniciativa propia, como consecuencia de una orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
• A solicitud del interesado: Mediante la presentación de una solicitud por parte del ciudadano, en la que se concrete su petición y se cumplan los requisitos legales.

2. Ordenación del Procedimiento

Esta fase comprende una serie de actuaciones y obligaciones que han de ser cumplidas tanto por la Administración como por los interesados durante la tramitación.

• Expediente administrativo: Conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento para declarar la resolución del acto administrativo.
• Impulso: La Administración será la responsable de tramitar una solicitud presentada y de hacer avanzar el procedimiento de oficio en todos sus trámites. Se deberá respetar, en principio, el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza.
• Celeridad: Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (concentración de trámites).
• Cumplimiento de trámites: Salvo plazo específico, los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto.
• Cuestiones incidentales: Las que se susciten en el procedimiento no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

3. Instrucción del Procedimiento

Durante la instrucción se llevan a cabo los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales se debe dictar la resolución.

• Alegaciones: Los interesados pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, alegar y aportar documentos u otros elementos de juicio que estimen convenientes.
• Prueba: Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, se puede acordar la apertura de un periodo de prueba.
• Informes: Se solicitarán los informes preceptivos por ley y aquellos que se consideren necesarios para resolver, procedentes de órganos técnicos o especializados.
• Trámite de audiencia: Antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto las actuaciones realizadas a los interesados para que puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes en un plazo determinado.

4. Finalización del Procedimiento

El procedimiento administrativo puede concluir de diversas formas:

• Resolución: Es la forma normal de terminación. Debe decidir todas las cuestiones planteadas. Contendrá la decisión, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos.
• Desistimiento o Renuncia:
  • El desistimiento implica no continuar con el procedimiento iniciado, pero permite iniciar otro sobre el mismo objeto en el futuro.
  • La renuncia implica abandonar el derecho en que se fundaba la solicitud, lo que impide plantear posteriormente otro procedimiento sobre el mismo derecho al que se ha renunciado.
• Caducidad: En procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones.
• Terminación convencional: Las Administraciones Públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico.
• Imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

El Silencio Administrativo

Regulado principalmente en los artículos 21, 24 y 25 de la Ley 39/2015.

La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que pueda exceder de seis meses (salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea). Si la normativa no fija un plazo máximo, este será de tres meses.

4.1 Silencio en Procedimientos Iniciados a Solicitud del Interesado (Art. 24)

Regla general: Si vence el plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes por silencio administrativo (silencio positivo).

Excepciones (silencio negativo – desestimatorio):

• Cuando una norma con rango de Ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.
• Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición (artículo 29 de la Constitución).
• Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
• Procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
• Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (recursos). En estos casos, el silencio siempre tendrá efecto desestimatorio. (Nota: Después de agotar la vía administrativa por silencio negativo, se puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa).

Importante: Se puede pedir por escrito a la Administración un certificado acreditativo del silencio producido una vez finalizados los plazos.

4.2 Silencio en Procedimientos Iniciados de Oficio (Art. 25)

El vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver.

Efectos del silencio:

• En procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo (silencio negativo).
• En procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad del procedimiento.

Nota: La Administración debe expedir de oficio el certificado de acto presunto en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver (aplicable al silencio positivo del art. 24).

5. Ejecución Forzosa de los Actos Administrativos

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos. La ejecución forzosa por parte de la Administración se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

• Apremio sobre el patrimonio: En caso de deber satisfacerse una cantidad líquida de dinero.
• Ejecución subsidiaria: La Administración realizará el acto a través de las personas que determine, a costa del obligado, cuando no se trate de actos personalísimos.
• Multa coercitiva: Medida económica reiterada para obligar al cumplimiento del acto cuando así lo autoricen las Leyes.
• Compulsión sobre las personas: En los casos de obligaciones personalísimas de hacer o no hacer, se obliga a las personas, incluso por la fuerza si es necesario y respetando sus derechos fundamentales, a cumplir el acto administrativo.