Concepto y Carácter de los Contratos Administrativos en Sentido Estricto

A) Naturaleza y Objeto de los Contratos Administrativos

Los contratos administrativos son auténticos contratos que se caracterizan porque una de las partes es necesariamente una Administración Pública a los efectos del Real Decreto Legislativo 3/2011. Poseen el objeto contractual propio de los contratos típicos o nominados y especiales que se estudiarán en epígrafes sucesivos de este tema, y están sometidos plenamente al Derecho Administrativo y a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

B) El Contrato Administrativo como Acuerdo de Voluntades y Acto Jurídico

Decimos que son auténticos contratos porque estamos ante un acuerdo entre partes, realizado mediante declaraciones de voluntad en común, que crea un vínculo determinado entre ellas, actuando como fuente directa de obligaciones, e incide en el mismo una articulación causal de las prestaciones de ambas partes (es decir, las prestaciones de una parte constituyen la causa de las prestaciones de la otra).

En ellos se manifiestan las dos vertientes destacadas por H. Kelsen y recordadas por Picazo y Ballesteros:

• Su carácter de norma o regla de conducta establecida por las partes para regular su relación, lo que se traduce en las denominadas “estipulaciones contractuales” o “cláusulas contractuales”.
• Su carácter de acto jurídico: el acto en virtud del cual las partes cierran el acuerdo de las respectivas declaraciones de voluntad, que se traduce ordinariamente en la firma por las partes contratantes del documento contractual (firma del documento privado o de la correspondiente escritura notarial).

En los contratos administrativos, también están presentes estas dos vertientes contractuales:

• La normativa (la de las estipulaciones contractuales), que se recoge en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del artículo 115 del Real Decreto Legislativo 3/2011, en los pliegos de prescripciones técnicas del artículo 116 de dicho Texto Refundido, en las cláusulas derivadas de la oferta realizada por el adjudicatario que concreten lo previsto en los citados pliegos y en las que se precisen en el acto de adjudicación. Al contenido mínimo de dichas estipulaciones se refiere el artículo 26 del RDLeg 3/2011.
• La de acto jurídico, que se manifiesta en la formalización del citado contrato administrativo, momento en el que se perfecciona dicho contrato, según el artículo 27 del citado Texto.

Formalización de los Contratos del Sector Público

Se prohíbe la contratación verbal, recalcando el carácter formal de los contratos del sector público (artículo 28). Se establecen como modos de formalización el documento administrativo y la escritura pública (esta última, cuando sea solicitada por el contratista, en cuyo caso correrá este con los correspondientes gastos). Ambas modalidades de formalización no podrán conllevar alteración de las condiciones de la licitación y adjudicación (artículo 156), ni incluir, por tanto, estipulaciones distintas de las indicadas previamente (artículo 26.2).

C) La Administración Pública como Parte Contratante: Definición Legal

En relación con la exigencia de que una de las partes ha de ser necesariamente una Administración Pública, debemos tener en cuenta que dicho Texto Refundido precisa, en su artículo 3.2, qué entiende por Administración Pública a tales efectos, exclusivamente:

1. Las Administraciones territoriales (con mención específica a las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco, en el artículo 3.2.g).
2. La Seguridad Social (las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social).
3. Los Organismos autónomos.
4. Las Universidades Públicas.
5. Las Entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad (estudiadas en la Administración Institucional, fundamentalmente dentro del grupo de las Administraciones Independientes).
6. El resto de las Entidades de Derecho Público que no cumplan los criterios característicos de las empresas públicas (entrarán, por ejemplo, entes estudiados como Entes Institucionales Atípicos o Apátridas y como Agencias Estatales -la Agencia Tributaria, el CSIC, etc.- que no cumplan los criterios de empresa pública).

Esto último se expresa aludiendo a las Entidades de Derecho Público vinculadas a una o varias Administraciones Públicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las características siguientes:

• 1.ª que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro.
• O 2.ª que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios.

Se matiza que no tendrán la consideración de Administración Pública las entidades públicas empresariales estatales y las Entidades locales.

7. Originalmente, se incluían dentro de las Administraciones Públicas a efectos de esta Ley los órganos de poderes públicos no integrados en el Poder Ejecutivo en lo que respecta a su actividad de contratación. Sin embargo, la Ley 25/2013 los excluye de tal calificación, pero establece que sus órganos competentes ajustarán su contratación a las normas de esta Ley para las Administraciones Públicas.

D) Otros Contratos Regulados por el Real Decreto Legislativo 3/2011

El Real Decreto Legislativo 3/2011 no solo regula los contratos administrativos en sentido estricto, sino que también incluye normas para otros contratos que no son administrativos en sentido estricto, en los que son parte otros entes del sector público que no son Administraciones Públicas a los efectos de dicha Ley o incluso en los que ambas partes son sujetos privados. En síntesis, son:

1. Los contratos en los que pueden ser parte entes del sector público que tienen la condición de Poder Adjudicador y no de Administración Pública en sentido estricto (como las Fundaciones del Sector Público), que tienen el objeto específico y la cuantía mínima de los calificados como “contratos sujetos a regulación armonizada” del artículo 13 y siguientes del Real Decreto Legislativo 3/2011.
2. Los contratos en los que pueden ser parte estos últimos entes, pero que no tienen el objeto específico o no alcanzan la cuantía mínima de los “contratos sujetos a regulación armonizada”.
3. Los realizados por entes del sector público que ni son Administración Pública en sentido estricto, ni Poder Adjudicador, como:
   • Las entidades públicas empresariales.
   • Los consorcios de carácter empresarial.
   • Las sociedades mercantiles en cuyo capital social tengan participación, directa o indirecta, superior al 50% entes del sector público.

   Todos estos últimos tienen la consideración de contratos privados de entes del sector público.

4. Además, también incluye normas para contratos realizados entre partes que no son entes del sector público:
   • Contratos realizados por personas físicas o jurídicas privadas subvencionadas por entes del sector público, en los supuestos previstos en el artículo 17 del Texto Refundido (“contratos subvencionados sometidos a una regulación armonizada” de este precepto).
   • Contratos de obra adjudicados por concesionarios de obras públicas (que, como regla general, no serán entes del sector público, sino privados) a otros contratistas (que, como regla general, serán también privados). A ellos se refiere el artículo 274 del Texto Refundido.