La Administración Pública y el Estado de Derecho

La Administración Pública (AP) nace a partir de la forma de organización del Estado, mediante una vinculación interna. Para que exista un territorio, una población y soberanía, debe tener una organización política.

El Estado de Derecho: Fundamentos y Principios

En un Estado de Derecho, todos los poderes públicos y sus actuaciones están regulados y controlados mediante leyes. Se respetan los derechos y las libertades fundamentales de los ciudadanos; si no se respetasen, estos pueden acudir ante un juez.

Elementos del Estado de Derecho

• La primacía de la ley, basada en el principio de legalidad.
• La soberanía del pueblo.
• La separación de poderes, que son tres:

1. Poder Legislativo: Aprueba normas con rango de ley, elabora leyes y modifica las ya creadas.
2. Poder Ejecutivo: Promulga y ejecuta las leyes.
3. Poder Judicial: Tiene función jurisdiccional y garantiza el respeto al Estado de Derecho. Controla judicialmente la actuación administrativa y garantiza los derechos y libertades de los ciudadanos.

Principios del Estado de Derecho

Se rige bajo los siguientes principios:

• Legalidad: La Administración está sometida a la ley, al derecho, a los reglamentos y a las normas con rango de ley. Sin embargo, así como hace lo que le dice la ley, también puede hacer lo que no le está prohibido, lo que se conoce como vinculación negativa. El Gobierno es el máximo órgano de la Administración, por lo que no están en la misma posición; están sometidas a la ley de forma diferente.
• Control Judicial: Las actividades de la Administración están sometidas a tribunales para su control.
• Integridad Patrimonial: La Constitución Española (CE) garantiza a los particulares que puedan mantener sus derechos económicos frente a ciertas privaciones por parte de la Administración, por ejemplo, la propiedad privada.

¿Qué es la Administración Pública?

Es una organización pública dirigida por el Gobierno, dotada de personalidad jurídica, cuya finalidad es el interés general. Está integrada en el poder ejecutivo.

Actividades de la Administración Pública

Interviene mediante diferentes formas de actividades:

• Actividad de policía: Limita la actuación privada para satisfacer el interés general.
• Actividad de servicio público: Relaciona la actividad de la Administración con los ciudadanos.
• Actividad de fomento: Estimula la actividad privada mediante subvenciones, becas, entre otros.

También interviene mediante actividades sancionadoras, expropiatorias o mediadoras. Aprueba normas, adopta decisiones unilaterales y realiza contratos públicos entre la Administración y particulares, y externaliza servicios.

El Derecho Administrativo

La Administración Pública se rige bajo el Derecho Administrativo, que es el derecho que regula las Administraciones Públicas. No solo aplica este derecho, sino también el derecho privado, ya que tienen relaciones público-privadas, cuya finalidad es el equilibrio entre el interés general y el interés particular.

Evolución del Estado y la Administración

Para llegar a este estado, se han pasado por diferentes etapas que han transformado el Estado de la Administración y el Derecho Administrativo:

• Estado Absoluto
• Estado Liberal (nacimiento del Estado de Derecho)
• Estado Democrático de Derecho
• Estado Social
• Estado Global
• Estado Autonómico

Estado Absoluto

El poder soberano lo tenía el monarca, no se sometía al derecho. Sus funciones eran tradicionales, no existían aparatos administrativos y casi no había normas que regulasen la Administración.

Estado Liberal

La burguesía limitaba el poder soberano del monarca. Existía la separación entre Estado y sociedad. Durante esta etapa se desarrolla la Administración. Existían dos modelos de sometimiento de la Administración al derecho:

• Modelo inglés: Control de poderes, igualdad entre Administración y ciudadanos, y control de jueces.
• Modelo francés: División de poderes estricta, la Administración está por encima de los ciudadanos, existe control y se rige bajo el derecho administrativo.

Estado Democrático de Derecho

Los ciudadanos tienen derecho a participar mediante sufragio universal. El Gobierno dirige la Administración, pero esta no está sometida absolutamente al Gobierno, ya que tiene un margen de decisiones. Se rige bajo los siguientes principios:

• Jerarquía: Estructura organizacional de la Administración de manera que haya órganos superiores e inferiores.
• Objetividad: La Administración y sus miembros deben actuar de manera imparcial al realizar sus funciones, siendo fieles a sus objetivos.
• Imparcialidad: Actuar sin favoritismo.
• Participación Ciudadana y Transparencia Administrativa: Los ciudadanos pueden conocer toda la actividad de la Administración; la información debe ser de fácil acceso.

Estado Social

Hay igualdad entre ciudadanos, se caracteriza por ser esencialmente burocrática, se da la primera Constitución, hay más derechos sociales y económicos. El Estado interviene en la economía, existe una mayor relación entre el Estado y los ciudadanos, se potencia el poder ejecutivo sobre el legislativo y se descentraliza territorialmente. Debe cumplir eficazmente los intereses generales. Principios:

• Rectores de la política económica y social: Son derechos de los ciudadanos, pero no fundamentales.
• Eficacia: (Este punto está incompleto en el documento original).

Estado Global

Se cuestiona el funcionamiento del Estado democrático, hay más interacción entre la Administración Pública y el ciudadano. Se da la huida del Derecho Administrativo, que ocurre cuando las Administraciones Públicas sujetan su actuación al derecho privado o laboral, alejándose del control y garantías del procedimiento administrativo con la finalidad de conseguir mayor flexibilidad en sus actuaciones.

La CE es el marco normativo primario que regula la Administración.

Estado Autonómico

España es un Estado descentralizado, por lo que hay otras instancias con poderes legislativos y ejecutivos; el judicial depende en última instancia del Tribunal Supremo. La CE establece la forma de organización en Comunidades Autónomas (CCAA). Los principios que la rigen son:

• Autonomía: La CE establece que pueden constituirse en CCAA, dotándolas de potestades públicas tanto legislativas como ejecutivas que tienen extensión en el ámbito territorial de la CA.
• Unidad: La actuación de la CA debe estar de acuerdo con la del Estado.
• Solidaridad: La actuación de la CA no debe atentar contra los intereses de las otras CCAA o el Estado.

Las Administraciones Públicas de cada CA necesitan relacionarse y cooperar entre ellas.

Organización de la Administración Pública

La Administración Pública es una organización dedicada a satisfacer los intereses generales de los ciudadanos. Está compuesta por entes públicos que tienen personalidad jurídica, lo que les permite actuar con titularidad de derechos y obligaciones.

Clases de Órganos Administrativos

Existen dos clases de órganos:

• Territoriales: Actúan dentro de un territorio y representan los intereses generales de los ciudadanos. Ejemplos: Administración General del Estado, Administraciones de las CCAA o Administraciones locales.
• No territoriales: No dependen de un territorio, tienen potestades limitadas. Hay tres clases:
  • Administraciones institucionales: Tienen personalidad jurídica y se rigen por el principio de descentralización. Realizan funciones de gestión y fomento. Ejemplos: RENFE, ADIF, INE.
  • Administraciones corporativas: Tienen personalidad jurídica, son sociedades creadas para gestionar intereses de una persona. Ejemplo: Colegios profesionales.
  • Administraciones independientes: Son las Administraciones que dirigen una actividad muy regulada. Ejemplo: Banco de España.

Órganos Administrativos Específicos

Los órganos administrativos forman parte de un ente público, normalmente no tienen personalidad jurídica propia, sino que son parte de una persona jurídica. El titular del órgano es una persona física. Existen diferentes clases de órganos:

• Unipersonales/Colegiados:
  • Los unipersonales son los que tienen como titular a una persona física. Ejemplo: Ministerio.
  • Los órganos colegiados son los que la titularidad le corresponde a un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente. Ejemplo: Ministros.
• Centrales/Periféricos:
  • Centrales son los que su competencia se extiende a todo el territorio nacional. Ejemplo: Consejería de Salud.
  • Los periféricos tienen competencia territorial limitada. Ejemplo: Subdelegado del Gobierno en Tarragona.
• Activos, Consultivos y de Control:
  • Los activos tienen la función exclusiva de dictar resoluciones o actos administrativos de contenido decisorio. Ejemplo: Dirección Política Lingüística.
  • Los consultivos son los encargados de emitir informes y dictámenes. Ejemplo: Consejo de Estado.
  • Los de control se encargan de fiscalizar la actividad de otros órganos. Ejemplo: Intervención.
• Generales/Específicos: Ejemplo: Consejo Ejecutivo del Gobierno y Consejería de Educación.

Clasificación de las Administraciones Públicas

Existe una pluralidad de Administraciones Públicas que se clasifican en territoriales y no territoriales:

• Administraciones Territoriales:
  • Administración General del Estado: Compuesta por órganos centrales superiores y directivos, periféricos y exteriores.
  • Administraciones de las CCAA: Compuestas por órganos centrales superiores y periféricos.
  • Administraciones locales: Compuestas por diferentes entidades locales tanto obligatorias como potestativas.
• Administraciones No Territoriales:
  • Administración institucional: Creadas por ley o un acto de una Administración territorial y varían según qué Administración territorial las ha creado. Dependen de una Administración territorial y tienen funciones administrativas y empresariales.
  • Administración corporativa: Son asociaciones privadas con funciones públicas regidas por ley y se rigen por el derecho privado, excepto en funciones públicas.
  • Autoridades independientes: Creadas por ley, realizan funciones no relacionadas con la política y tienen potestades públicas.

Principios de la Administración Pública

Los principios de la Administración Pública son:

• Jerarquía: Representa el orden del aparato organizativo de la Administración; existen órganos superiores que tienen poderes de dirección respecto a los órganos inferiores.
• Desconcentración: Atribución de competencias de un órgano administrativo a otro en una misma Administración Pública.
• Descentralización: Distribución de funciones administrativas entre distintas Administraciones Públicas.
• Coordinación: Dentro de una organización interna se debe garantizar la actuación de sus competencias.

La Competencia Administrativa

El elemento funcional de la Administración Pública es la potestad, que es el poder o atribución que le dan las leyes para realizar su actividad; solo las Administraciones tienen potestades. El derecho las atribuye, creadas y reguladas por el ordenamiento jurídico. Hay tipos de potestades:

• Regladas: Son las normas que definen el cómo y el cuándo de las actuaciones de las Administraciones, como la potestad sancionadora.
• Discrecional: La potestad deja un margen de apreciación subjetiva a la Administración siempre que cumpla con la ley.

Según su forma de atribución pueden ser expresas o implícitas, y según la relación con los derechos de los ciudadanos pueden ser favorables o desfavorables.

Definición y Alteración de Competencias

La competencia administrativa es la suma de las potestades y la materia que son atribuidas por ley. La ley les atribuye las materias en función del material, el territorio o la jerarquía. Los entes u órganos no pueden renunciar a su competencia, pero sí trasladar el ejercicio de la competencia, no la titularidad. Existen cinco formas de alteración de competencias:

1. Delegación: Consiste en trasladar el ejercicio de la competencia a otro órgano o ente.
2. Avocación: El órgano superior recupera el ejercicio de la competencia, pero debe justificar jurídicamente el porqué adquiere esa competencia que no le ha sido delegada.
3. Encargo de Gestión: Se trasladan solo las actividades de gestión que no tienen gran repercusión.
4. Delegación de Firma: El titular del órgano delega su firma a otro órgano.
5. Suplencia: Se da cuando hay una ausencia. El titular del órgano podrá establecer un suplente siempre que se haga en cuestión de suplencia y la justifique.

Cataluña como Comunidad Autónoma

Se diferencian ciertas etapas donde Cataluña ha tenido cierta autonomía y un papel diferenciado.

Con la CE de 1978 se pasa de un estado unitario y centralizado a uno descentralizado, por lo que hay otras instancias con poderes legislativos y ejecutivos; el judicial depende en última instancia del Tribunal Supremo. La CE establece la forma de organización en Comunidades Autónomas (CCAA).

Creación de una Comunidad Autónoma: Vías Rápida y Lenta

La CE establece dos vías para la creación de una CA: la rápida y la lenta.

• Vía Rápida: La iniciativa autonómica corresponde a todas las diputaciones provinciales del territorio, órgano interinsular y las tres cuartas partes de los municipios. Debe ser ratificada mediante referéndum por el voto de la mayoría absoluta de los electores de una provincia. Podrá asumir las competencias establecidas en la CE, excepto las del artículo 149.1, sin tener que esperar cinco años.
• Vía Lenta: La iniciativa le corresponde a todas las diputaciones provinciales del territorio, al órgano interinsular o a las dos terceras partes de los municipios. Las CCAA no podrán asumir todas las competencias del capítulo 148 hasta pasados cinco años.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña

Es la norma institucional básica de la CA. Es la norma a partir de la cual se regulan las CCAA. Es una ley estatal elaborada por las Cortes Generales. Ha de ser aprobada por mayoría absoluta y se aprueba como una ley orgánica en el Congreso. Se realiza por iniciativa del Parlamento de la propia CA. Debe respetar el marco constitucional y todas las normas aprobadas por los parlamentos autonómicos. El Tribunal Constitucional velará por el contenido del Estatuto.

Evolución del Estatuto de Autonomía de Cataluña

El Estatuto de 1979 supuso ejercer de nuevo la autonomía de Cataluña; era breve, solo tenía 55 artículos que establecían el modelo institucional y las competencias que podía asumir. En 2006 se reformó, reivindicando normas que garantizasen el autogobierno y la protección de símbolos catalanes. El cambio fue más extenso, con 223 artículos; las fuerzas mayoritarias estuvieron en contra y el PP planteó un recurso de constitucionalidad. Aumentó derechos y deberes de los ciudadanos, relaciones de Cataluña con la UE y financiación autonómica.

Elementos de Autonomía de Cataluña

Los elementos de autonomía son: Generalitat, territorio, ciudadanía, símbolos y lengua. Cataluña se define como una nación que ejerce su autogobierno, constituida en CA, cuyos símbolos son la bandera, la fiesta y el himno.

• La Generalitat es el sistema institucional en que se organiza políticamente el autogobierno de Cataluña, integrada por el Parlamento, Presidencia de la Generalitat, el Gobierno y demás instituciones. Los municipios, veguerías y comarcas también integran el sistema institucional de la Generalitat.
• La condición política de catalán para ser catalán se debe ser español mayor de edad, inscrito en el padrón municipal en cualquiera de los municipios. Tienen derecho a sufragio pasivo o activo en las elecciones autonómicas y a ejercer cargos de ámbito autonómico.
• El territorio de Cataluña corresponde a los límites geográficos y administrativos de la Generalitat.
• Cataluña tiene dos lenguas oficiales: el castellano y el catalán.

Modelo Organizativo de las Comunidades Autónomas

El modelo organizativo de las CCAA de vía rápida se basará en:

• Una asamblea legislativa escogida por sufragio universal de acuerdo con un sistema de representación.
• Un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.
• Un presidente escogido por la asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, a quien le corresponde la dirección del consejo de gobierno, la representación de la CA y la representación del Estado en la CA.

El Parlamento de Cataluña

Regulado en el Estatuto de Cataluña, está dotado de una serie de autonomías: normativa y reglamentaria, organizativa y financiera. Es un órgano unicameral, se compone de una sola cámara con un mínimo de 100 diputados y un máximo de 150; actualmente consta de 135. El Estatuto establece que el Parlamento es escogido por cuatro años, pudiendo ser menor si se disuelve el Parlamento de manera anticipada (decidida por el Presidente de la Generalitat y con deliberación del Gobierno) y cuando en el proceso de investidura transcurren dos meses desde la primera votación de investidura y el candidato no obtiene la confianza del Parlamento, será disuelto y se convocarán nuevas elecciones.

Composición y Elección de Diputados

Hay 135 diputados. La distribución de escaños se realiza por circunscripciones provinciales: Barcelona elige un diputado por cada 50.000 habitantes con un máximo de 85 diputados. Girona, Lleida y Tarragona elegirán un mínimo de 6 diputados por cada 40.000 habitantes. Los diputados serán elegidos por sufragio universal, igual, directo y secreto mediante listas cerradas y bloqueadas.

Estatuto de los Miembros del Parlamento

Para ser miembro del Parlamento, se ha de ser catalán y no estar afectado por causas de inelegibilidad, y se ha de haber sido elegido en un proceso electoral. La pérdida de condición de diputado se produce por decisión judicial que la anule, por muerte, incapacidad declarada o finalización del mandato, por disolución de la cámara, por renuncia o condena de inhabilitación.

Autonomía y Garantías Parlamentarias

La autonomía de los Parlamentos garantiza la independencia y libertad del Parlamento, tales como:

• Inviolabilidad: Los miembros del Parlamento son inviolables por los votos u opiniones durante su cargo, lo que les garantiza la irresponsabilidad jurídica.
• Inmunidad: Protege a los parlamentarios frente a actuaciones que puedan restringir su libertad por motivos políticos, excepto en delito flagrante.
• Detención: En caso de delito flagrante, requiere la autorización de la cámara.

Organización del Parlamento

Tiene Presidente y Mesa, elegidos por el Pleno, que son órganos de gobierno institucionales, integrados por los diputados. El reglamento del Parlamento regula la elección y las funciones.

Funciones del Presidente del Parlamento

Es un órgano unipersonal que tiene la representación de la cámara, convoca y preside la Mesa, la Diputación Permanente y el Pleno. Se encarga de mantener el orden de las discusiones y dirige los debates. Actúa como máxima autoridad de la sede parlamentaria.

Funciones de la Mesa del Parlamento

Es un órgano rector colegiado del Parlamento y lo representa en los actos, actúa bajo la dirección del Presidente del Parlamento y debe adoptar decisiones que necesiten tramitaciones, tramitar escritos y documentos parlamentarios, elaborar el presupuesto del Parlamento, aprobar la composición de la plantilla de personal del Parlamento.

Funciones del Parlamento

Se reúne al año en dos periodos ordinarios. El Parlamento tiene:

• Función representativa: Representa a Cataluña.
• Función legislativa: Las leyes aprobadas por el Parlamento son de origen gubernamental.
• Función de control del Gobierno y la Administración: Responsabilidad política en la cuestión de confianza o moción de censura.
• Elección y nombramiento de cargos públicos.
• Elaborar proposiciones de ley para presentarlas en la Mesa del Congreso de los Diputados y nombrar diputados.
• Aprobación de propuestas de consultas populares.

El Presidente de la Generalitat

Es un órgano garantizado por la CE y el Estatuto de carácter unipersonal, es el máximo representante de la Generalitat y ordinario del Estado en la CA. El Gobierno está formado por el Presidente, el Consejero Primero y los Consejeros.

Procedimiento de Investidura del Presidente

La CE exige que los presidentes autonómicos sean diputados del Parlamento autonómico y que sean elegidos por la sede parlamentaria y nombrados por el Rey. Si pasados dos meses desde la primera votación de investidura, ningún candidato es elegido, el Parlamento será disuelto y el Presidente de la Generalitat en funciones deberá convocar elecciones. La persona candidata tiene que ser votada por el Parlamento. El procedimiento de investidura se aplica para renovar el Parlamento o por expiración de legislatura o por disolución anticipada del Parlamento.

Propuesta y Votación del Candidato

El Presidente debe proponer el candidato previa consulta a los representantes de partidos o grupos políticos si tiene posibilidades de obtener la mayoría. La sesión de investidura se empieza con la propuesta de candidatura y el candidato presenta su programa de gobierno y debaten los representantes de cada grupo parlamentario. Una vez finalizado, se pasa a la votación donde el candidato debe obtener la mayoría absoluta (68 diputados). Si no se produce la mayoría absoluta, dos días después se repite el debate y la votación donde se debe conseguir la mayoría simple. Si tampoco se consigue, se vuelve a repetir el proceso con un nuevo candidato. Si en dos meses desde la primera votación no hay nuevo candidato, se disuelve el Parlamento y se convoca a elecciones. La elección de un candidato crea una relación de confianza entre el Parlamento y el Presidente que deberá mantener en toda la legislatura; no mantenerla significaría el planteamiento de una moción de censura contra el Presidente. Una vez que haya confianza entre el Parlamento y el Presidente, se le comunicará al Rey y este le nombrará Presidente, debiendo ser refrendado por el Presidente del Gobierno, en un acto formal; de esta manera se hace la investidura válida. En un plazo de cinco días a partir del nombramiento, el Presidente deberá tomar posesión del cargo.

Causas de Cese del Presidente

Las causas de cese del Presidente son:

• Por elecciones para renovar el Parlamento.
• Por aprobación de moción de censura o denegación de cuestión de confianza.
• Por dimisión o por muerte.

Tipos de Normas en el Ámbito Autonómico

La relación de las normas es de jerarquía:

• Decreto: Reglamento autonómico aprobado por el Gobierno.
• Texto Refundido de Ley: Aprobado por Decreto Legislativo.
• Decreto Legislativo: Aprobado por el Gobierno.
• Orden de Consejero: Reglamento autonómico aprobado por el Consejero competente.
• Estatuto: Norma institucional básica de la CA aprobado por las Cortes Generales y ratificado por referéndum.

Relaciones entre el Estado y la Generalitat

Se deben lealtad institucional mutua, lo que implica colaboración entre ambas; ambas partes deben asumir el ejercicio de sus competencias. La Generalitat tendrá autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, siempre con coordinación de la Hacienda Estatal.

• Régimen bilateral: Transcurre en una comisión que va más allá de las reglas de cooperación para cuestiones políticas de desarrollo de competencias.
• Multilateral: Las relaciones entre la Generalitat y el Estado pueden verse afectadas.

Relaciones entre el Parlamento y el Gobierno de Cataluña

Entre el Parlamento y el Gobierno existe una relación de confianza:

• El Parlamento escoge al Presidente de la Generalitat, de entre los diputados que han sido escogidos por los ciudadanos en las elecciones por sufragio universal. Después es el Presidente quien nombra a los miembros de su Gobierno, que no tienen que ser necesariamente diputados.
• El Parlamento puede hacer cesar al Gobierno, a partir de mecanismos de responsabilidad política que son la moción de censura (a iniciativa del Parlamento) y la cuestión de confianza (a iniciativa del Presidente).
• El Presidente puede disolver anticipadamente el Parlamento, hecho que supone también el cese del Gobierno.

Relaciones en el ejercicio de la función de dirección política

La función de dirección política de la Generalitat es atribuida, por regla general, al Gobierno, pero el Parlamento también la impulsa a partir de la función legislativa. El Parlamento controla políticamente la acción política del Gobierno a través de diferentes instrumentos como las preguntas, interpelaciones, debates de política general, etc.

Relaciones en el ejercicio de la función legislativa

La potestad legislativa corresponde, por regla general, al Parlamento. El Gobierno aprueba normas que desarrollan o ejecutan las normas con rango de ley. Excepcionalmente, el Gobierno también puede aprobar normas con rango de ley. La iniciativa en la función legislativa corresponde fundamentalmente al Gobierno.

Moción de Censura

Los miembros del Parlamento pueden presentar mociones de censura contra el Presidente de la Generalitat y su Gobierno. Debe ser presentada por una décima parte de los diputados, o dos grupos políticos, e incluir un candidato que será investido en caso de aprobarse la moción de censura. Después de la presentación, la Presidencia del Parlamento lo comunicará a la Presidencia de la Generalitat. Pasados cinco días se producirá el debate donde el candidato expondrá su programa de gobierno. Se considera aprobada la moción de censura si la votan afirmativamente la mayoría absoluta de los diputados.

Cuestión de Confianza

El Presidente, previa deliberación del Gobierno, puede plantear una cuestión de confianza al Parlamento sobre su confianza. Pasadas 24 horas se produce el debate y votación. Si en la votación el Presidente obtiene la mayoría simple, se entiende que le ha sido otorgada. Si el Parlamento la deniega, el Presidente cesa del cargo y el Parlamento tiene que elegir un nuevo Presidente.