III. Competencias de las Organizaciones Internacionales

Principios de Atribución de Competencias

Los principios de atribución de competencias en las organizaciones internacionales (OIs) se dividen en dos categorías fundamentales:

• Atribución expresa: Las OIs solo poseen las competencias que están explícitamente previstas en sus textos constitutivos. Cualquier acción que realicen debe basarse en las competencias claramente definidas en sus documentos fundacionales. Ejemplos de esta previsión se encuentran en el artículo 24.2 de la Carta de las Naciones Unidas, los artículos 5.1 y 13.2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), y los artículos 52 y 80 de la Carta de la OEA.

• Competencias implícitas: Estas son aquellas que no están escritas de manera explícita, pero que se deducen de los fines y la misión de la OI. Este principio fue reconocido por el Tribunal Internacional de Justicia (TIJ) en su dictamen del 11 de abril de 1949. La doctrina ha sido aceptada y aplicada a todas las OIs. Un ejemplo relevante es la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) del 31 de marzo de 1971, en el asunto 22/70 (AETR), donde se estableció que ciertas competencias pueden derivarse implícitamente de los objetivos de la organización, encajando así en su ámbito de competencias.

Principales Competencias

1. Conclusión de Tratados (Treaty-Making Power)

   Las organizaciones internacionales pueden celebrar tratados tanto con sus Estados miembros (como los acuerdos de sede), con Estados terceros y con otras OIs.

   • En primer lugar, la capacidad para celebrar tratados se rige por las reglas internas de la OI, es decir, por su tratado constitutivo y las decisiones de sus órganos.
   • Además, toda OI puede celebrar tratados no solo sobre la base de lo que está expresamente previsto en sus disposiciones constitutivas, sino también en virtud de la doctrina de las competencias implícitas, la cual permite extender sus competencias cuando sea necesario para cumplir sus objetivos.
   • Como fuente jurídica supletoria, se encuentra la Convención de Viena de 21 de marzo de 1986, que, aunque aún está pendiente de entrar en vigor, regula los tratados concluidos entre las OIs o con Estados. Por otro lado, es importante señalar que el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 regula únicamente los tratados entre Estados.

2. Derecho de Legación

   Es la facultad o capacidad para establecer relaciones diplomáticas. Se distinguen dos tipos:

   Legación Pasiva

   Se refiere a la recepción de misiones diplomáticas enviadas por Estados o por otras OIs. El reconocimiento de la representación diplomática de un Estado miembro o de un país tercero corresponde a los órganos específicos de cada OI, como el secretario general de Naciones Unidas o los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión Europea en la Unión Europea. Además, el Estado miembro que acoge misiones permanentes ante la OI debe reconocer el estatuto diplomático de dichas misiones, otorgando los privilegios e inmunidades correspondientes. Un ejemplo de esta legación pasiva es el reconocimiento por la Asamblea General de la ONU de la misión diplomática de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) en Nueva York.

   Legación Activa

   Consiste en que la OI envía una misión diplomática a un Estado o a otra OI. Aunque ningún tratado constitutivo otorga expresamente este derecho a las OIs, la práctica demuestra que las organizaciones internacionales envían misiones diplomáticas. Esta práctica es, sin embargo, más esporádica, salvo en el caso de la Unión Europea, que cuenta con el Servicio Europeo de Acción Exterior. Este servicio, a través de las “Delegaciones de la UE”, está presente en más de 150 países. Aunque la administración está centralizada en Bruselas, la UE tiene delegaciones fuera de su territorio, y el personal de estas delegaciones está compuesto por funcionarios del Consejo, de la Comisión y por diplomáticos de los Estados miembros.

3. Subjetividad Internacional

   La subjetividad internacional se refiere a la capacidad de una organización internacional (OI) para actuar y ser titular de derechos y obligaciones en el ámbito internacional. En el plano procesal, esta subjetividad implica la capacidad de reclamar la reparación por daños sufridos, así como de responder por los causados. Además, las OIs pueden participar en procedimientos de solución de controversias.

   Subjetividad Activa

   Se refiere al derecho de las OIs a reclamar indemnización por daños y perjuicios sufridos en el cumplimiento de sus funciones y misiones, como lo expresó el Tribunal Internacional de Justicia en su dictamen de 11 de abril de 1949. Esta capacidad incluye el derecho a ser titulares de derechos y obligaciones internacionales, incluso frente a Estados que no son miembros de la organización.

   Subjetividad Pasiva

   Implica que las OIs también responden por los daños causados cuando incumplen sus obligaciones internacionales. Un ejemplo de esto son las Fuerzas de la ONU en el Congo, entre 1960 y 1964, que fueron acusadas de causar daños a particulares belgas y otros, violando las normas del ius in bello. Las OIs pueden ser parte en procedimientos de solución de controversias, como la mediación, el arbitraje o la solución judicial. Estos medios suelen estar previstos en acuerdos celebrados con Estados terceros o con otras OIs, o bien en el propio tratado constitutivo de la organización para controversias con sus Estados miembros, como ocurre con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

4. Inmunidades y Privilegios Diplomáticos

   Las OIs gozan de inmunidades y privilegios similares a los del personal diplomático, lo que les permite llevar a cabo sus funciones con independencia. Estos privilegios suelen estar expresamente previstos en sus textos constitutivos, como el artículo 105 de la Carta de las Naciones Unidas, el artículo 40 del Estatuto del Consejo de Europa, el artículo 139 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), o el Protocolo n.º 7 del Tratado de la Unión Europea.

   Entre los privilegios más destacados se encuentran:

   • La inviolabilidad de sus sedes, lo que significa que las fuerzas de seguridad del Estado en cuyo territorio se encuentra la sede no pueden acceder sin autorización previa.
   • La inviolabilidad de sus documentos y archivos.
   • La exención de impuestos y aranceles aduaneros, tanto para los edificios que ocupan como para sus funcionarios.
   • La inmunidad judicial respecto a acciones relacionadas con sus funciones.

IV. Estructura Orgánica de las Organizaciones Internacionales

Cada organización internacional (OI) tiene su propio esquema de órganos, pero en la mayoría de los casos se observa una estructura tripartita, aunque existen múltiples modalidades y variantes.

Órganos Principales

• Órgano Plenario

  Estos órganos suelen tener un carácter intergubernamental, es decir, están formados por representantes de todos los Estados miembros. Algunos ejemplos incluyen la Asamblea General de las Naciones Unidas (NU), la Conferencia General de la OIT, UNESCO, la Conferencia de la FAO, el Consejo de Gobernadores del FMI y la Asamblea Mundial de la Salud de la OMS. Normalmente, es el órgano responsable de aprobar el presupuesto anual de la OI y suele ser el órgano supremo de la organización, ya que cuenta con miembros del más alto nivel político. Sin embargo, en muchos casos, los tratados constitutivos atribuyen la capacidad de decisión a órganos no plenarios, como es el caso del Consejo de Seguridad de la ONU.

• Órgano Restringido

  A diferencia de los plenarios, en los órganos restringidos no participan todos los representantes de los Estados miembros. Ejemplos de órganos restringidos incluyen el Consejo de Administración de la OIT, el Consejo de la FAO y el Consejo Ejecutivo del FMI y la OMS. En el caso de las Naciones Unidas, los órganos restringidos incluyen el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social. Las funciones de estos órganos pueden variar significativamente. Por ejemplo, el Consejo de Seguridad de la ONU es el principal órgano de decisión en cuestiones de paz y seguridad internacional.

  En algunos casos, como en el Consejo de Seguridad de la ONU, hay miembros permanentes, pero lo más habitual es que los miembros sean no permanentes. Los criterios de elección de los miembros de los órganos restringidos varían según la OI:

  • En muchas organizaciones se siguen criterios equitativos de índole geográfica, como ocurre en la Organización Meteorológica Mundial o la OMS.
  • En algunos casos, estos criterios se modulan con consideraciones políticas, como los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad o del Consejo Económico y Social de la ONU.
  • En otros casos, se utilizan criterios basados en el nivel de desarrollo de los Estados, como ocurre en el Consejo Ejecutivo del FMI, que distingue entre Estados desarrollados y en desarrollo.

  Cuando una organización internacional tiene una estructura de órganos, varios de ellos adquieren cierta capacidad de decisión. No obstante, siempre existe un órgano principal de decisión, que se identifica conforme al tratado constitutivo de la organización. En dicho tratado se especifica la materia y el ámbito principal para los cuales se ha creado la organización, así como las decisiones vinculantes que debe tomar su órgano principal.

• Secretaría

  La secretaría es el órgano burocrático encargado de la gestión y administración de la OI. A diferencia de los órganos plenarios y restringidos, tiene un carácter no intergubernamental. El secretario general y su personal no representan a ningún Estado y deben lealtad únicamente a la organización. En algunos casos, como el secretario general de la ONU, este órgano desempeña funciones que van más allá de la mera administración, como mediar entre partes en conflicto, concluir acuerdos internacionales en nombre de la ONU, o incluso someter cuestiones de relevancia internacional al Consejo de Seguridad. El secretario general es también el representante legal de la ONU.

Otros Órganos No Gubernamentales

• Órganos Parlamentarios

  No son comunes en las OIs y tienen funciones modestas de representación de los ciudadanos de los Estados miembros. Generalmente, sus miembros son elegidos por los parlamentos nacionales, como ocurre en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. La única excepción notable es el Parlamento Europeo en la Unión Europea (UE), cuyos miembros son elegidos directamente por los ciudadanos de los Estados miembros y que cuenta con poderes legislativos, presupuestarios y de control político.

• Órganos Judiciales

  Estos también son poco habituales. Entre los ejemplos más relevantes se encuentra el Tribunal Internacional de Justicia (TIJ) de la ONU, cuya competencia contenciosa es voluntaria y se limita a conflictos entre Estados. En contraste, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) tiene una competencia más amplia y obligatoria, incluyendo conflictos entre Estados, entre Estados e instituciones, recursos de personas físicas y jurídicas, y cuestiones de interpretación remitidas por tribunales nacionales.

V. Procedimientos de Adopción de Decisiones

En términos generales, se distinguen los siguientes procedimientos de toma de decisiones en las organizaciones internacionales:

Unanimidad

Este es un procedimiento clásico que permite a los Estados miembros mantener su soberanía e independencia dentro de la organización. La unanimidad está vinculada al veto de cada representante gubernamental, lo que significa que si uno de ellos vota en contra, la decisión no se adopta. Aunque ha sido muy utilizada en el pasado, este procedimiento sigue vigente en algunas organizaciones internacionales, como la OCDE, la AELC o la OPEP. Durante la votación formal, la abstención no bloquea la decisión, ya que se cuenta como un voto positivo.

Si bien la unanimidad asegura la independencia de los Estados, también presenta el inconveniente de provocar bloqueos o estancamientos en la toma de decisiones. Para paliar estos efectos, algunas OIs han implementado el procedimiento de disidencia o “contracting out”, en el que los Estados que se abstienen o votan en contra no están obligados por la decisión. Esta solo se aplica a aquellos que votaron a favor, sin afectar a quienes se opusieron o se abstuvieron (como en la OCDE). Sin embargo, este procedimiento puede intensificar el relativismo del Derecho Internacional. Además, el uso frecuente de la unanimidad ha favorecido el desarrollo de instrumentos de soft law. Estos no son jurídicamente vinculantes, pero son más fáciles de aprobar por unanimidad, como es el caso de los memorándums de entendimiento.

Consenso

Este método ha ganado popularidad en las OIs desde los años 60, coincidiendo con la expansión de la comunidad internacional tras los procesos de descolonización. A diferencia de la unanimidad, en el consenso no se procede a una votación formal. En su lugar, el presidente del órgano que debe adoptar la decisión propone su aprobación y, si no hay objeciones, declara la decisión adoptada sin necesidad de voto. El consenso es común en la mayoría de los órganos de las Naciones Unidas, a pesar de que no está formalmente previsto en la Carta de la ONU, y también en muchas otras organizaciones internacionales.