Definición y Caracteres de la Administración Pública

La Administración Pública es el conjunto de órganos dotados de personalidad jurídica que forman parte de los poderes públicos del Estado, cuya función consiste en servir con objetividad los intereses generales. Debe cumplir esta función con un doble sometimiento: a la ley y al derecho, por un lado, y al control judicial de la legalidad de su actuación, por otro.

Caracteres Esenciales

Conjunto de Órganos

Cuando hablamos de Administración Pública nos referimos a todo un conjunto de órganos que incluye la AGE (Administración General del Estado), la Administración de las 17 Comunidades Autónomas (C.A.), más de 8.000 administraciones municipales, 41 administraciones provinciales y las administraciones insulares en los archipiélagos canario y balear.

Poder Público y División de Poderes

Dentro de la división de poderes, las Administraciones Públicas se corresponden con el Poder Ejecutivo, el cual se identifica con el Gobierno de la Nación o, por extensión, con la AGE, a la que aquel pertenece y que dirige. Si se tiene en cuenta la distribución territorial del poder dentro del Estado, se advierte que la división de poderes se produce a nivel de C.A., de modo que las Administraciones autonómicas equivalen a los Ejecutivos autonómicos. En cambio, los poderes públicos de ámbito local no cuentan con potestad legislativa, por lo que son exclusivamente Administraciones Públicas.

Función de Servicio a los Intereses Generales

Esta función tiene una doble virtud:

1. En primer lugar, «administrar» consiste en gestionar ciertos medios al servicio de ciertos fines o intereses y tiene siempre una connotación de subordinación respecto del «titular». Se distinguen distintas formas de administración de intereses propios y ajenos (individuales y colectivos, parciales y generales).
2. En segundo lugar, explica la función asignada a cada poder público. Los parlamentarios son los representantes de los ciudadanos y los titulares de los intereses generales, y la función del Poder Legislativo consiste en definir cuáles son los intereses generales que han de «servir». Además, la función del Poder Judicial consiste en garantizar la observancia de las leyes en caso de conflicto.

Doble Sometimiento

El poder de las Administraciones Públicas se encuentra doblemente sometido:

• Por un lado, las administraciones solo pueden desarrollar las tareas encomendadas por el legislador utilizando las potestades atribuidas por la ley, lo que se denomina vinculación positiva.
• Por otro lado, la función de servicio por parte de las Administraciones Públicas se ha de ejercer con respeto a la legalidad en cada caso aplicable, por cuya observancia han de velar los Tribunales.

Personalidad Jurídica

Las administraciones también asumen la capacidad para demandar y ser demandadas, entrando en contacto directo con los ciudadanos y entre sí. Esta capacidad no se extiende a los demás poderes públicos.

Origen y Evolución del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo comienza a desarrollarse cuando se consagra la división de poderes y uno de ellos se singulariza: el Poder Ejecutivo, cuya actuación debe enmarcarse dentro de la legalidad.

Las Dos Versiones de la División de Poderes

Versión Inglesa

Las Administraciones Públicas se encontraban sometidas a los Tribunales ordinarios, que juzgaban los conflictos entre particulares (incluyendo ciudadanos contra la Administración Pública) aplicando las reglas del common law.

Versión Francesa (Origen de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa)

En Francia existía una estricta separación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, lo que implicaba la exención de la Administración de todo control judicial. Aunque la Administración francesa también debía respetar la ley emanada del Parlamento, se partía del principio de que «juzgar a la Administración sigue siendo administrar». Por ello, el control de la legalidad administrativa en caso de conflicto debía corresponder a órganos de la propia Administración, y no a los tribunales.

El origen de esta heterodoxia se encuentra en el recelo de los revolucionarios franceses hacia los tribunales de justicia, cuya intervención en los litigios planteados por los ciudadanos frente a la Administración temían que pudiera frenar las reformas sociales y económicas.

La institucionalización de estos planteamientos fue obra de Napoleón, quien creó el Consejo de Estado francés, atribuyéndole la función de decidir en última instancia y con fuerza de cosa juzgada los conflictos planteados por los ciudadanos frente a la actuación de la Administración, es decir, una función jurisdiccional. Se crea así en Francia la jurisdicción contencioso-administrativa.

Esta interpretación es la que permitió el surgimiento del Derecho Administrativo: al resolver los recursos planteados por los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas, el Consejo de Estado fue creando un conjunto de reglas especiales dirigidas a regir la actuación de las Administraciones Públicas.

Clasificación de las Potestades Administrativas

Potestad Reglada

Son aquellas en las que todas las condiciones para el ejercicio de la potestad se encuentran predeterminadas normativamente, sin libertad de criterio para la Administración. Ejemplo: el otorgamiento de licencias de obras.

Potestad Discrecional

Son aquellas en las cuales la normativa aplicable no predetermina todas las condiciones de ejercicio de la potestad, sino que deja alguna o algunas de ellas al criterio de la Administración. Ejemplo: la potestad de planeamiento (elaboración de planes urbanísticos).

Esta distinción está relacionada con el principio de vinculación positiva a la legalidad.

Precisiones sobre la Discrecionalidad Administrativa

• La discrecionalidad administrativa no es ni mala ni buena, sino simplemente necesaria.
• La discrecionalidad nunca es absoluta, sino que se trata de una cuestión de grado.
• La discrecionalidad administrativa suele ser mayor en los escalones superiores del proceso de toma de decisiones y menor o nula en los inferiores.
• La discrecionalidad supone la elección entre opciones igualmente válidas.

El Principio de Autotutela Administrativa

La potestad de autotutela se define como la facultad que tiene la Administración, cuando actúa con arreglo al Derecho Administrativo, para hacer efectivas sus propias pretensiones, aun cuando estas supongan una intromisión no consentida en la libertad o en el patrimonio de los ciudadanos, sin necesidad de contar con el previo respaldo judicial de la legalidad de su actuación. En las relaciones entre particulares rige el principio contrario: el de la heterotutela.

Ejemplo: Si la Administración Tributaria entiende que un ciudadano le adeuda una cantidad por la realización del hecho imponible de un tributo, no tiene que presentar una demanda en juicio declarativo, sino que abrirá un procedimiento administrativo en el que, con audiencia del interesado, tomará la decisión que entiende ajustada a Derecho, creando así un título ejecutivo. Si el contribuyente no realiza el pago en periodo voluntario, la Administración tampoco tiene que promover ante los tribunales un juicio ejecutivo, sino que, de nuevo en vía administrativa, hará uso de los medios de ejecución forzosa que la legislación pone a su disposición, análogos a los que utilizan los tribunales de justicia.

Principales Manifestaciones de la Autotutela

• Autotutela Declarativa

  Es la facultad que tiene la Administración para declarar inicialmente, sin necesidad de acudir a los tribunales, tomando una decisión que constituye un título ejecutivo equivalente a una sentencia judicial. También se le denomina ejecutividad o ejecutoriedad de los actos administrativos.

• Autotutela Ejecutiva

  Facultad que tiene la Administración para hacer efectivas materialmente las decisiones previamente adoptadas por sus propios medios coercitivos, sin necesidad de recabar para ello el auxilio judicial. También se le denomina potestad de ejecución forzosa o acción de oficio.

• Carácter No Suspensivo de los Recursos

  Supone que la mera interposición de recursos frente a los actos administrativos no paraliza su eficacia ni detiene su ejecución forzosa. Durante la tramitación de los recursos, los actos administrativos siguen surtiendo efectos y pueden ser ejecutados forzosamente. Se trata de una regla general que admite excepciones.

• Prohibición de Interdictos

  Los interdictos son medios procesales con los que cuentan los particulares en sus relaciones entre sí para obtener de los tribunales de manera expeditiva la reposición de las cosas a su estado inicial cuando alguno de ellos decide tomarse la justicia por su mano. Estos se ponen a disposición del perjudicado por la prohibición de autodefensa que rige en las relaciones entre particulares, pero no son aplicables contra la Administración en el ejercicio legítimo de su autotutela.