La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública es un pilar fundamental del derecho administrativo, garantizando la protección de los ciudadanos frente a los daños causados por la actuación o inactividad de los entes públicos. Para que esta responsabilidad surja y se genere el derecho a una indemnización, deben concurrir una serie de requisitos esenciales.

1. Existencia de un Daño o Lesión Antijurídica

El primer requisito indispensable es la existencia de un daño o lesión. Esta lesión debe ser antijurídica, lo que significa que el particular no tiene el deber jurídico de soportarla. Por lo tanto, no cualquier daño sufrido por un ciudadano se convierte en una lesión indemnizable, sino que debe ser una que el ordenamiento jurídico no le imponga soportar. Es crucial entender que el daño debe ser antijurídico, no necesariamente la actividad de la Administración que lo causa.

A este respecto, el artículo 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), establece que no serán indemnizables, por no considerarse antijurídicos (ya que existe el deber de soportarlos), los daños que deriven de hechos o actuaciones de la Administración que sean imprevisibles o inevitables según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica en el momento en que se produjeron. En estos casos, la actuación de la Administración se considera adecuada y el daño no es antijurídico, sino que existe el deber de soportarlo.

Características del Daño Indemnizable: Efectivo, Evaluable Económicamente e Individualizado

Además de ser antijurídico, el daño debe cumplir con tres características adicionales:

• Efectivo: El daño debe ser real, no hipotético. No obstante, dentro del concepto de daño efectivo se incluye no solo el daño real, sino también el lucro cesante (ganancia dejada de obtener) y no solo los daños materiales, sino también los daños personales.
• Evaluable Económicamente: El daño debe poder cuantificarse en dinero, es decir, tener un valor económico.
• Individualizado: El daño debe ser ocasionado a una persona en concreto o a un grupo de personas determinado. No cabe pedir responsabilidad patrimonial a la Administración en nombre de colectivos genéricos, como, por ejemplo, en nombre de todos los ciudadanos de Córdoba (según el artículo 32.2 de la Ley 40/2015).

Tipos de Daños Personales y la Pérdida de Oportunidad

Dentro de los daños personales, no solo se encuentran los daños físicos, sino también los daños morales. Incluso, se incluye dentro del concepto de daños indemnizables la denominada teoría de la pérdida de oportunidad. Por ejemplo, un diagnóstico de cáncer que no se realiza hasta seis meses después, lo que retrasa la aplicación del medicamento. El tiempo transcurrido hasta esos seis meses representa la pérdida de oportunidad, y esto es indemnizable por la Administración.

2. Imputación de la Lesión a la Administración

Para que la responsabilidad patrimonial de la Administración surja, es necesario que la lesión pueda imputarse a una Administración Pública. Si el daño es causado por el cumplimiento de un acto administrativo o una disposición, no habría problema, ya que ha sido dictado por la Administración y, por ello, se le imputa directamente.

El problema se plantea cuando el daño lo producen actuaciones materiales o la mera inactividad material de la Administración. En estos casos, todas las actuaciones realizadas por empleados públicos o las omisiones que sean imputables a empleados públicos se imputan sin problema a la Administración en la que se insertan. Esto es generalmente así y no suele plantear dificultades, pero hay casos en los que sí las hay.

Casos Particulares de Imputación

• Responsabilidad por Riesgo Generado: La Administración responde por el riesgo generado, incluso cuando un empleado público causa un daño en su actividad privada. Aunque el daño no se haya realizado en su actividad pública, la Administración responde si ha generado el riesgo. Un ejemplo es el caso de un policía que, fuera de su horario de trabajo, dispara a alguien en un bar. Como la Administración ha generado el riesgo al dotar a ese policía de un arma y autoridad, respondería patrimonialmente por el riesgo generado.
• Daños Anónimos: A veces, el daño proviene de una inactividad y no se puede identificar al causante directo. Por ejemplo, un perro callejero que muerde a alguien y no fue recogido en su momento por la organización de animales competente. En este caso, es un daño anónimo imputable a la inactividad administrativa.
• Particulares en Servicios Públicos (Sujeción Especial): Otras veces, los daños los causa un particular que está inserto o pertenece a una actividad de servicio público (particulares de sujeción especial). Ejemplos incluyen un preso que mata a otro en la cárcel o un alumno que mata a otro alumno dentro de la universidad. En estos casos, estos particulares están insertos en un servicio público, y la Administración responde por los daños.
• Deber de Vigilancia o Control: La Administración también puede responder por los daños que causa un particular que ni siquiera está integrado en un servicio público, pero sobre el que la Administración tiene un deber de vigilancia o control. Si la Administración no ha cumplido con este deber y, por este incumplimiento, se causa el daño, también responderá.

3. Relación de Causalidad

El último requisito es la existencia de una relación de causalidad, es decir, una vinculación directa entre el daño que se produce y la actuación pública. Determinar exactamente la causa de los daños es, muchas veces, complicado, porque estos, por lo general, son el resultado de un cúmulo de circunstancias, sin que pueda señalarse una sola procedencia. Para la responsabilidad administrativa, la cuestión es determinar cuándo la actuación de la Administración o de los servicios públicos tiene una entidad causal suficiente como para generar su responsabilidad.

Supuestos de Exclusión de la Relación de Causalidad

Existen tres supuestos en los que se niega la relación de causalidad y, por lo tanto, no hay responsabilidad administrativa:

• Aquellos supuestos que obedecen a fuerza mayor. Así lo establece el artículo 106.2 de la Constitución Española (CE) y el artículo 32.1 de la LRJSP. Constituyen fuerza mayor los hechos imprevisibles y externos a la propia Administración Pública y a su ámbito razonable de control.
• Aquellos en los que el daño se debe exclusivamente a la conducta de la víctima, aunque se produzca en el seno de un servicio público.
• Aquellos en los que el daño se debe a la conducta de un tercero totalmente ajeno a la Administración, aunque se produzca en el seno de un servicio público.

Moderación de la Responsabilidad

Puede suceder que el daño esté causado en parte por la Administración y en parte por fuerza mayor, por culpa de la víctima o de un tercero. En estos casos, no se excluye la responsabilidad de la Administración, pero se modera, es decir, se disminuye la indemnización que tendrá que pagar la Administración, tomando en consideración la intensidad de la contribución causal de la Administración.

Daños Causados por Varias Administraciones

Un supuesto particular es aquel en que varias Administraciones causan un mismo daño, recogido en el artículo 33 de la LRJSP. Hay dos supuestos:

1. Para aquellos casos en los que el daño deriva de una actuación conjunta organizada y formalizada, en la que hay un instrumento jurídico que la establece o regula, se impone la responsabilidad solidaria frente al lesionado, sin perjuicio de que internamente se distribuya la indemnización según lo establecido en el instrumento jurídico.
2. Para los casos restantes, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Solo cuando no sea posible dicha determinación, se establece la responsabilidad solidaria.

Responsabilidad Patrimonial de Autoridades y Funcionarios

La Administración que haya satisfecho al perjudicado la indemnización tendrá la posibilidad de ejercer una acción de regreso contra la autoridad o empleado público que hubiera incurrido en dolo, culpa o negligencia grave. En principio, la exigencia de esta responsabilidad no es una opción discrecional, sino un deber de la Administración.

Sin embargo, esta acción de regreso no cabe en todos los casos en los que la Administración haya indemnizado a un particular por un daño atribuible a una autoridad o empleado público, sino solo si este ha actuado con dolo, culpa o negligencia grave. Además, la ley pondera una serie de criterios no solo para cuantificar el alcance de la indemnización exigida, sino también para decidir si cabe esa acción de regreso.

La ley también regula el mismo caso, pero en el que la autoridad o empleado público ocasiona un daño a los bienes y derechos de la propia Administración y no a un particular. El procedimiento y los criterios para determinar la acción de regreso son los mismos.