El Principio de Jerarquía Normativa: Fundamentos y Aplicación

El Principio de Jerarquía Normativa supone la admisión del ordenamiento jurídico como un todo estructurado a partir de una norma fundamental de la que las demás son desarrollo y consecuencia. El contenido de las normas inferiores, so pena de nulidad, ha de atenerse a lo establecido en las superiores, sin que puedan contradecirlas. El conflicto normativo se resuelve afirmando la prevalencia de la norma superior. Este principio se encuentra completado por el de competencia. Su finalidad es asentar la supremacía de la voluntad popular sobre la de cualquier órgano del Estado.

Este principio tiene un triple plano:

• Superioridad de la Constitución sobre las leyes: Se desprende del artículo 9.1, artículo 161 y la disposición derogatoria, apartado 3.
• Superioridad de la ley sobre el reglamento: El Principio de Jerarquía Normativa impide al ejecutivo aprobar leyes, aunque pueda dictar normas con fuerza de ley, como los decretos legislativos y los decretos-leyes. Existe un ámbito vedado a tales normaciones, que solo pueden producirse en determinadas circunstancias, como los supuestos habilitantes de los decretos-leyes. Tales normas son imperfectas o incompletas en cuanto que requieran una actividad autorizatoria del legislativo en el caso de los decretos legislativos, o convalidación en el caso de los decretos-leyes. La potestad reglamentaria (art. 97) se ejerce de acuerdo con la Constitución y las leyes en el seno de los propios reglamentos.

El artículo 23 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado sanciona la siguiente jerarquía reglamentaria:

1. Decretos
2. Órdenes acordadas por las comisiones delegadas del Gobierno
3. Órdenes ministeriales
4. Disposiciones de autoridades y órganos inferiores

Excursus: Ordenamiento Jurídico y Constitución

La primera razón ha sido impulsada por dos corrientes ideológicas contrapuestas en cuanto a los objetivos a alcanzar. Una primera posición impulsa la creación de una amplia zona europea de libre comercio y circulación de capitales. Una segunda posición persigue la creación de la Constitución federal de los Estados Unidos de Europa.

La segunda razón, el compromiso de la Unión en adherirse al Convenio Europeo de Derechos Humanos, es un problema relacionado con las fuentes del Derecho. Conflicto que se generó entre el principio de primacía del Derecho comunitario y el principio de supremacía de las Constituciones de los Estados miembros de la Unión, o el conflicto entre el principio de competencia versus el principio de jerarquía normativa.

El Ordenamiento Jurídico Español: Coherencia y Estructura

El ordenamiento jurídico español es el conjunto integrado de normas de nuestro sistema jurídico. No es una mera yuxtaposición, un totum revolutum o un simple amontonamiento de disposiciones y reglas, sino un todo ordenado y estructurado, conforme a los principios de jerarquía normativa y competencia. Se rige también por el principio lex posterior derogat anterior.

El Principio de Jerarquía Normativa (PJN) supone la admisión del ordenamiento como un todo estructurado a partir de una norma fundamental de la que las demás son desarrollo o consecuencia. Las normas se dividen en superiores e inferiores, primarias y secundarias, en razón de su posición y dependencia del órgano político del que proceden. Las normas inferiores o secundarias son establecidas de acuerdo con las previsiones contenidas en las normas superiores o primarias y su contenido no puede contrariar al de aquellas; en caso de contenido contradictorio, prevalece lo establecido en la norma superior. El conflicto normativo se resuelve afirmando la prevalencia de la norma superior.

El PJN, a pesar de algunas contraposiciones, no debe identificarse con algo conservador, retrógrado o autoritario. A diferencia del principio monárquico, donde la soberanía la detentaba el rey, el PJN es moderno, plural, progresista, la máxima expresión popular y la garantía del ejercicio del poder por el pueblo. La jerarquía normativa de una norma está en directa relación con el grado de soberanía popular. A mayor legitimidad democrática, mayor jerarquía normativa (JN). Esta es la principal razón que explica la superioridad de la Constitución sobre la ley y de esta sobre el reglamento.

Otro argumento es que la Constitución es obra del poder constituyente, y se impone sobre la ley. Se produce el tránsito del Estado de Derecho al Estado Constitucional de Derecho, siendo la Constitución la máxima norma del ordenamiento jurídico. La Jerarquía Normativa de la Constitución expresa la mayor legitimidad democrática, gracias a un procedimiento de elaboración en el que intervienen asambleas parlamentarias, los mayores quórumes exigidos para su aprobación y la intervención del pueblo a través del referéndum. Así lo dispone el artículo 9.1: «Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico».

La segunda manifestación del PJN es la superioridad de la ley sobre el reglamento. Esto incluye todo tipo de leyes, como las elaboradas por el Gobierno con la previa o posterior intervención parlamentaria (decretos legislativos, decretos-leyes), fruto de procedimientos especiales de elaboración y quórumes reforzados. Las leyes orgánicas que aprueban tratados internacionales, que transfieren competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, necesitan la aprobación en el Congreso por mayoría absoluta. Aunque expresan una mayor legitimidad democrática, se encuentran al mismo nivel jerárquico por la modulación que introduce el principio de competencia. Esto incluye las leyes de segundo tipo de tratados internacionales, entre otras las relativas a derechos y libertades, y las leyes ordinarias.

Las Cortes Generales tienen legitimidad democrática directa, pues sus titulares son elegidos directamente por el pueblo. El Gobierno tiene legitimidad democrática indirecta de primer grado, ya que es elegido por el Parlamento y solo por el pueblo, titular de la soberanía popular.

Otra razón de la superioridad de la ley sobre el reglamento se fundamenta en el procedimiento de elaboración de las leyes, a través de procesos públicos y transparentes, con un proceso largo de tramitación; son racionales, ya que surgen del debate y de la confrontación de argumentos; y son democráticos, al ser conformes a la regla de la mayoría y la minoría o del consenso. El artículo 97 establece que el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. El PJN también juega en el seno de los reglamentos para expresar el mayor plus de legitimidad democrática de los órganos superiores del Gobierno, ya que el Presidente del Gobierno es nombrado por el Congreso de los Diputados. El artículo 23 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado sancionaba la siguiente jerarquía reglamentaria:

• Decretos
• Órdenes acordadas por las comisiones delegadas del Gobierno
• Órdenes ministeriales
• Disposiciones de autoridades y órganos inferiores

El Principio de Competencia: Un Pilar Complementario

Otro principio estructurador del ordenamiento jurídico es el Principio de Competencia, que atribuye una determinada materia o ámbito de regulación cuyo dominio no puede ser invadido por otra norma. No se produce un problema de contradicción entre normas, sino de ocupación. Una norma ocupa el espacio material reservado a otra; dos reglas jurídicas de tipo diferente regulan la misma materia. No cede la norma inferior o secundaria frente a la superior o primaria; no se admite la ordenación del sistema jurídico conforme a los criterios de supra y subordinación. Por esta razón, no cede la norma dictada por el órgano inferior, sino por el órgano incompetente.

La Superioridad Material y Formal de la Constitución

La coherencia y unidad del ordenamiento jurídico se asegura a través de estos principios y resulta reforzada por la superioridad material y formal de la Constitución, que contiene las condiciones de validez y de comprensión del resto de normas del ordenamiento jurídico.

• La superioridad material de la Constitución implica que el resto de normas del ordenamiento jurídico no pueden contradecir su contenido.
• La superioridad formal significa que impone al resto del ordenamiento el sistema mediante el cual deben elaborarse las normas jurídicas. La norma fundamental establece las condiciones de validez de las demás reglas jurídicas.

Las normas preconstitucionales deben respetar la superioridad material, pero no la formal. La Constitución establece las condiciones de comprensión del ordenamiento, en conformidad con los valores y principios contenidos en la norma suprema.

Pirámides Normativas: España y la Unión Europea

La Pirámide Normativa Española (Merkl/Kelsen)

En el ordenamiento jurídico de la Unión Europea, puede ser muy ilustrativa la pirámide de las fuentes del Derecho, popularizada por Kelsen y creada por Merkl. En la pirámide central española tendríamos cuatro niveles:

1. La Cúspide: Donde se sitúan la Constitución, las normas de reforma constitucional y las sentencias del Tribunal Constitucional.
2. Leyes: Los múltiples y diferentes tipos de leyes, en el mismo nivel jerárquico, por debajo de la Constitución y por encima del reglamento. La ley aplicable se determina por el principio de competencia, no de jerarquía, debido a que cada una de ellas tiene atribuida una determinada materia.
3. Reglamentos: Todas las normas se sitúan en el mismo nivel jerárquico, por debajo de la ley y por encima de las normas de derecho privado.
4. Derecho Privado: Es emanación del principio de la autonomía de la voluntad y se encuentra sometido a los tres niveles superiores: Constitución, ley y reglamento.

La Pirámide Normativa Autonómica

En la pirámide de Merkl, situamos en su 1.º nivel el estatuto de autonomía; el 2.º se ubicarían las leyes autonómicas; el 3.º, los reglamentos aprobados por el ejecutivo de la comunidad; y el 4.º, las normas de derecho privado. Los diferentes niveles se relacionan, como en el caso anterior, por el principio de jerarquía normativa (JN). Este conjunto de normas no es un ordenamiento en sentido estricto porque las CCAA carecen de poder constituyente, ya que la norma es orgánica nacional: el estatuto de autonomía procede del 2.º nivel de la pirámide nacional, compuesto por leyes. La norma que encabeza la pirámide es una norma constitucional y supone que en los sistemas jurídicos hay un ordenamiento central y ordenamientos como entes territoriales; las relaciones se basan en el principio de competencia.

El Ordenamiento Jurídico de la Unión Europea

A una figurada derecha de la pirámide del ordenamiento español ubicaríamos la de la Unión Europea. A su cabeza se situarían los Tratados Constitutivos. Su condición de Derecho primario, capaz de crear Derecho derivado, origina que se genere un ordenamiento propio. Entre el Derecho derivado surgido de los Tratados y elaborado por la Unión están las directivas y los reglamentos que ocupan el segundo escalón. El 3.º se colocarían las decisiones, recomendaciones y actos atípicos.

Los Tribunales Constitucionales no aceptan la primacía del Derecho comunitario sobre las normas referidas a derechos y libertades fundamentales. Solo hay un ordenamiento jurídico: el de la Unión Europea. Este ordenamiento central, que sitúa en su cabeza a los sucesivos Tratados internacionales constitutivos de la Unión, cuenta con tantos ordenamientos nacionales como Estados miembros existen.

En cambio, en los Estados compuestos caben dos posibilidades: en los Estados federales hay tantos ordenamientos, con una Constitución a su frente, como subordenamientos como CCAA, con un estatuto a su frente que formalmente es una ley orgánica, en el 2.º escalón de la pirámide de Merkl. También encontramos en este escalón la transferencia de competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, norma con rango de ley.

La norma de la Unión no puede emplear el principio de jerarquía normativa porque no expresa ninguna voluntad popular jurídicamente. En cambio, la norma del Estado miembro puede incluso llegar a ser la máxima expresión de la voluntad popular del pueblo de ese Estado. La Unión Europea debió emplear el principio de competencia, que se aplica cuando una norma europea y otra estatal regulan de forma diferente una misma cuestión. La utilización del principio de primacía tiene una connotación autoritaria. Su incorrecto entendimiento es incompatible con la soberanía popular y con el ejercicio democrático.

Las normas primarias de la Unión son fruto de los poderes constituidos, son elaboradas por los parlamentos de los Estados miembros mediante un tipo de ley singular. La Unión Europea dio una respuesta a largo plazo. Esta consistió en una reforma de sus Tratados constitutivos con el fin de superar las objeciones de fondo de los tribunales constitucionales. La respuesta se contenía en el Tratado de la Constitución Europea, pero tras su fracaso, por los referéndums francés y holandés, la misma se incorporó al Tratado de Lisboa de 2007; este consistió en corregir parcialmente el déficit democrático de la Unión, ya que la legitimidad democrática de origen y de ejercicio solo se puede lograr totalmente mediante una Constitución federal.