TEMA 7. LA GARANTÈA CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS
De nada sirve que los derechos fundamentales sean reconocidos a los individuos si no van acompañados de las garantías necesarias para su eficaz cumplimiento. De hecho, el propio artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), al definir qué ha de entenderse por —Constitución“ se refiere a garantía de los derechos, cuando proclama que toda sociedad en la que no se establezca la división de poderes ni se garanticen los derechos no tiene Constitución. Esa separación de poderes tiene como objetivo la protección de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Por eso, aunque en las Constituciones españolas de 1812, 1837 y 1845 no esté presente el término garantía, no significa que no exista la garantía, porque se reconoce la división de poderes. La primera Constitución que además de reconocer el principio de separación de poderes establece un sistema de garantías individuales (a disposición de los individuos), las garantías judiciales, es la Constitución de 1869. Sin embargo, su eficacia no es aún total porque el texto constitucional no es norma jurídica. La Constitución va a ser ella misma garantía de los derechos fundamentales cuando se afirme su valor como auténtica norma jurídica, directamente aplicable, no disponible por el poder legislativo ni por el poder ejecutivo. En nuestra historia constitucional ese —paso de gigante“ se dará con la Constitución republicana de 1931. Será entonces cuando, junto a las garantías individuales, esto es, judiciales, de los derechos y libertades fundamentales, aparezcan las garantías objetivas, no sólo políticas sino jurídicas, empezando por la propia Constitución y su fuerza normativa.
Clasificación
Analizando ya el texto de la Constitución española de 1978, podemos clasificar las garantías de los derechos y libertades en ella reconocidos en tres tipos:
a) Garantías institucionales o normativas (art. 53.1 CE) Son instrumentos que la Constitución establece para que los poderes públicos, y en especial el legislador, actúen en un sentido determinado cada vez que esté en juego un derecho o libertad constitucionalmente reconocido. Son las también llamadas garantías normativas: reforma constitucional, control de constitucionalidad y reserva de ley que respete el contenido esencial (principio de legalidad). Éste último constituye el objeto esencial de este tema.
b) Garantías individuales o jurisdiccionales (art. 53.2 CE) Si las anteriores iban dirigidas a los poderes públicos, éstas, en cambio, son instrumentos a disposición de los individuos para que puedan reaccionar frente a una posible vulneración de alguno de sus derechos y libertades. Las garantías jurisdiccionales (amparo judicial y amparo constitucional) serán objeto de estudio del tema 21.
c) Garantías orgánicas: el Defensor del Pueblo (art. 54 CE) A medio camino entre una y otra, la garantía del Defensor del Pueblo está vinculada a las Cortes Generales y, al mismo tiempo, está a disposición de los ciudadanos. La estudiaremos en el tema 23. Éstas son las garantías previstas en la Constitución de 1978 que, sin embargo, no protege por igual a todos los derechos y libertades reconocidos en el Título I, sino que, como veremos al estudiar cada una de ellas, establece distintos niveles de protección: a) Derechos y libertades fundamentales, capítulo II, sección 1ª (arts. 15-29). A ellos se añaden, casi con idénticas garantías, el derecho a la igualdad (art. 14) y la objeción de conciencia (art. 30.2 CE). Gozan de la máxima protección otorgada por la Constitución (art. 53.2 CE). b) Derechos de la sección 2ª (arts. 31-38), que gozan de un nivel medio o normal de protección (art. 53.1 CE). c) Principios rectores de la política social y económica (capítulo III). Como vimos en el tema anterior, no tienen consideración de auténticos derechos fundamentales, por lo que gozan de una protección menor.
Garantías institucionales o normativas
Como acabamos de señalar este grupo de garantías están dirigidas a los poderes públicos y, muy especialmente, al poder legislativo. En primer lugar, los derechos fundamentales se encuentran protegidos, como el resto de preceptos de la Constitución, por el procedimiento de reforma en ella previsto para cualquier modificación de los mismos (art. 167 CE). Además, tratándose de los derechos del capítulo II, sección 1ª (artículos 15 a 29), habrá de seguirse el procedimiento de revisión constitucional (art. 168 CE). Del mismo modo, se aplica a los derechos fundamentales la garantía del control de constitucionalidad de las leyes, esencial para la afirmación de la Constitución como norma jurídica y para la definición de los derechos como derechos fundamentales (a través del recurso de inconstitucionalidad, al que se refiere expresamente el artículo 53.1 CE, o cuestión de inconstitucionalidad). Además de estas garantías, comunes a todo el texto constitucional, los derechos fundamentales gozan de un sistema de protección específico, formado por tres garantías:
A) Eficacia directa
Como dice el artículo 53.1 CE, —los derechos y libertades reconocidos en el capítulo II del presente Título vinculan a todos los poderes públicos“. Eso significa que tienen eficacia directa a partir de la propia Constitución, sin necesidad de que el legislador intervenga (aunque sea conveniente, sobre todo en el caso de determinados derechos). El derecho está reconocido en la Constitución y su presencia en el ordenamiento, así como su ejercicio por los ciudadanos no depende del legislador.
Como ha dicho el Tribunal Constitucional refiriéndose a la eficacia directa de los derechos fundamentales, —son origen inmediato de derechos y obligaciones, y no meros principios programáticos“ (STC 21/81).
B) Reserva de ley
Continúa el citado artículo 53.1 CE diciendo —sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades“. El principio de legalidad o reserva de ley es una garantía tradicional en el constitucionalismo europeo y hoy día sigue siendo la más importante. Así lo ha sostenido el Tribunal Constitucional: —el principio de reserva de ley entraña una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho“ (STC 83/84). Con este principio se pretende asegurar que —la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes“ (STC 83/84). Así, esta garantía impone preceptivamente dos cosas: de un lado, prohíbe la llamada autodisposición sobre el rango, es decir, el Parlamento no puede deslegalizar, a favor del reglamento, materias de derechos fundamentales; de otro, se excluye igualmente la posibilidad de que el ejecutivo actúe de forma independiente y no subordinada a ley, regulando el ejercicio de estos derechos a través de reglamento. La actuación del ejecutivo, a través de los reglamentos, ha de consistir en una —colaboración normadora complementaria“ (STC 37/87). El principio de reserva de ley exige que la norma que regule el desarrollo de estos derechos sea una ley formal, aprobada por el poder legislativo, quedando por tanto excluido el Decreto-Ley (art. 86.1 CE). Ahora bien, no significa que la reserva de ley se establezca sólo y exclusivamente a favor del legislador estatal, pudiendo, por tanto, las Comunidades Autónomas aprobar leyes que desarrollen el ejercicio de derechos y libertades fundamentales. La única excepción al respecto es que estemos ante una regulación que —afecte a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales“, que será competencia del Estado, en virtud de los artículos 139 y 149.1.1 CE. Esas condiciones básicas han de ser las mismas en todo el territorio del Estado, pero tampoco han de entenderse como una exigencia de —una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento“ (STC 37/81), porque ello supondría restringir o dejar incluso vacías las competencias de las Comunidades Autónomas. La garantía de la reserva de ley, se refiere, en principio, a una ley ordinaria (estatal o autonómica, como acabamos de ver). Ahora bien, tratándose de los derechos y libertades fundamentales de la sección 1ª, del capítulo II, del Título I (arts. 15 a 29 CE) la Constitución exige que su desarrollo se realice mediante Ley Orgánica (art. 81.1 CE). Estamos, por tanto, ante un principio de reserva de ley reforzada. El constituyente ha querido dotar a estos derechos de un plus de protección, exigiendo un alto consenso parlamentario para su aprobación (excluyendo, lógicamente, al legislativo autonómico). Por —desarrollo“ hemos de entender, como ha señalado el Tribunal Constitucional, no la regulación de cualquier materia que afecte a uno de estos derechos fundamentales, sino la regulación directa o general de estos derechos“.
C) Respeto del contenido esencial
La reserva de ley tiene, a su vez, un límite que aparece expresamente en el citado artículo 53.1 CE: —en todo caso deberá respetar su contenido esencial“. Quiere ello decir que el legislador, a la hora de desarrollar el ejercicio de los derechos no puede ignorar el contenido esencial de los mismos. Con esta expresión, tomada de la Ley Fundamental de Bonn, se pretende evitar que el legislador desnaturalice o haga irrecognoscible el derecho que la Constitución reconoce, vulnerando, por tanto, el propio derecho fundamental.
Definir a priori, de forma general, qué es el contenido esencial es algo prácticamente imposible. El Tribunal Constitucional no lo ha hecho, sino que ha ido delimitando el contenido esencial de cada derecho fundamental que se encontrase en juego en los distintos casos plantead os que ha ido resolviendo. Para ello ha tenido en cuenta dos criterios: el criterio de la recognoscibilidad y el criterio de los intereses jurídicamente protegidos:
1º. Criterio de la recognoscibilidad:
El contenido esencial de un derecho puede determinarse a partir del tipo abstracto. Es decir, del concepto que de ese derecho se tiene con anterioridad a su desarrollo legislativo, a partir de —las ideas generalizadas o convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y, en general, los especialistas en Derecho“ (STC 11/81). Integrarían, por tanto, el contenido esencial de un derecho, —aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito“ (STC 11/81).
2º. Criterio de los intereses jurídicamente protegidos:
Es un criterio complementario del anterior. Se trata de comprobar si el legislador ha asegurado o, por el contrario, desconocido los intereses jurídicamente protegidos por ese derecho. —Se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección“ (STC 11/81). El Tribunal Constitucional verificará el respeto del contenido esencial de los derechos fundamentales, por parte del legislador, a través del control de constitucionalidad de las leyes al que, como hemos indicado, hace referencia el citado artículo 53.1 CE: —que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a)“, es decir, mediante el recurso de inconstitucionalidad, al que hay que añadir la cuestión de inconstitucionalidad planteada por los jueces. En la práctica, junto a los dos anteriores criterios el TC ha introducido un tercero auxiliar o complementario: la identificación del contenido esencial con las formulaciones de las Declaraciones Internacionales de Derechos.