Artículo 19 N.º 20: La Igualdad ante las Cargas Públicas
El principio de igualdad ante las cargas públicas se refiere a aquel gravamen o exigencia que el Estado impone unilateralmente a las personas en aras del interés general de la sociedad. Estas cargas pueden gravar el patrimonio de las personas o su libertad.
Clases de Cargas Públicas
La definición anterior permite distinguir dos clases de cargas públicas:
- Cargas públicas reales: Afectan el patrimonio de las personas.
- Cargas públicas personales: Gravan la libertad de las personas.
Un ejemplo de cargas públicas reales son los tributos, que se dividen en:
- Impuestos: Su recaudación se dirige al financiamiento general de los servicios públicos.
- Contribuciones: Lo obtenido favorece una obra o servicio específico que beneficia a un determinado sector de la sociedad.
- Tasas: Corresponden a la contraprestación que un particular paga por un servicio que le otorga el Estado.
Las cargas públicas reales pueden ser sin contraprestación o compensación pecuniaria por parte del Estado, o con ella (como en el caso de la expropiación). Por otro lado, las cargas públicas personales son aquellas que afectan las libertades personales, como la obligación de cumplir con el servicio militar.
Garantías Constitucionales de las Cargas Públicas
La Constitución establece una serie de garantías para asegurar que la imposición de cargas públicas sea justa y equitativa.
Distribución Igualitaria
Una carga pública es igualitaria cuando tiene un fundamento de razón, justicia o bien común, y guarda una relación de proporcionalidad con el fin que persigue. No basta con que grave a todos los que están en la misma situación de la misma manera. Si un tributo no cumple con estos requisitos, es inconstitucional y podría ser impugnado mediante un recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
Modalidades de Distribución
La Constitución, en su artículo 19 N.º 20, inciso 1°, y en el artículo 65 N.º 1, encarga al legislador establecer la modalidad distributiva, ofreciendo como pautas la proporcionalidad y la progresividad.
- Tributo proporcional: Su tasa porcentual permanece fija, sin importar el monto de la renta imponible. Ejemplos: el IVA o la retención del 10% en las boletas de honorarios de profesionales.
- Tributo progresivo: Su tasa aumenta a medida que aumentan los tramos de renta imponible, cumpliendo de mejor manera con el principio de justicia. Ejemplos: el Impuesto Global Complementario y el impuesto a las donaciones y herencias.
Tributos Directos e Indirectos
Los tributos directos gravan directamente la renta obtenida, mientras que los indirectos afectan los actos jurídicos que se realizan, como la compra de gasolina o cigarrillos. Socialmente, se consideran regresivos porque gravan de la misma manera a ricos y pobres. Más del 50% de los recursos que recibe el Estado provienen de ellos.
Establecimiento solo por Ley
Las cargas públicas solo pueden ser establecidas por ley para otorgar mayor seguridad jurídica. Así se desprende del artículo 19 N.º 20 para las cargas reales y del artículo 22 para las cargas personales, como el servicio militar. Si una carga no es impuesta por ley, puede ser impugnada mediante un recurso de protección o una acción de nulidad de derecho público.
Prohibición de Tributos Manifiestamente Injustos o Desproporcionados
Un tributo es injusto cuando carece de un fundamento de justicia y es desproporcionado cuando no guarda relación de proporcionalidad con la renta percibida y con el fin que persigue. La doctrina considera que un tributo es desproporcionado cuando excede el 50% de la base imponible. Estos tributos son inconstitucionales porque violan tanto el artículo 19 N.º 20 como el artículo 19 N.º 26, al afectar la esencia de un derecho o impedir su libre ejercicio.
Prohibición de Tributos de Afectación
La regla general es que lo recaudado por concepto de tributos ingrese al patrimonio de la Nación (erario nacional) y se deposite en la cuenta única fiscal. Desde allí, el Presidente de la República, como jefe de gobierno y administrador del Estado, dispone de estos fondos para satisfacer las necesidades públicas definidas en el presupuesto anual.
Los tributos de afectación rompen esta regla. Son aquellos en los que el legislador no solo establece el tributo, sino que también le asigna de antemano una finalidad específica. En estos casos, los fondos no ingresan al erario nacional, sino a una cuenta especial de la entidad pública que los destinará al fin predeterminado.
Esta modalidad es, en principio, inconstitucional porque priva al Presidente de la República de la facultad de disponer de esos dineros y por el temor de que sirvan como pretexto para presiones políticas de los parlamentarios por parte de sus electores.
Excepciones a la Prohibición
La Constitución de la República de Chile (CPR) contempla excepciones:
- Se mantienen vigentes los tributos de afectación de la Constitución de 1925 hasta que sean derogados (Disposición 6.ª transitoria).
- Se pueden afectar tributos a fines propios de la defensa nacional, lo que permite la vigencia de la Ley Reservada del Cobre.
- Se pueden afectar tributos a fines de desarrollo local (comunal), siempre que graven bienes o actividades de clara identificación local (ej.: contribuciones de bienes raíces, permisos de circulación, patentes de alcohol).
- Se pueden afectar tributos al desarrollo regional, siempre que graven bienes o actividades de clara identificación regional (ej.: tributos por actividades mineras).
Artículo 19 N.º 22: La No Discriminación Arbitraria en Materia Económica
La Constitución asegura a todas las personas la no discriminación arbitraria en el trato que deben recibir del Estado y sus organismos. Aunque en una economía de mercado los recursos se distribuyen por la oferta y la demanda, la Constitución de 1980 reconoce que existen grupos o zonas territoriales desfavorecidas que requieren el auxilio del Estado para superar su situación.
Este artículo valida la posibilidad de establecer tratamientos económicos diferenciados, rompiendo las leyes del mercado, siempre que se cumplan ciertos requisitos.
Requisitos para un Tratamiento Económico Diferenciado
- Debe establecerse por ley común.
- No debe implicar una discriminación arbitraria, es decir, debe tener un fundamento de razón, justicia o bien común.
Este tratamiento puede consistir en beneficios especiales o en gravámenes específicos para un grupo humano, sector territorial o actividad.
Tipos de Beneficios
- Beneficios directos: Recursos económicos que se ponen inmediatamente a disposición del beneficiario. Ejemplos: subsidios para viviendas, subvenciones a colegios, préstamos blandos.
- Beneficios indirectos: Consisten en la supresión o disminución de tributos. Ejemplo: las exenciones en zonas francas.
Dado que los beneficios indirectos implican una menor recaudación para el Estado, la Constitución exige que se deje constancia de ellos en la Ley de Presupuestos anual. Esto permite tomar conciencia de lo que el Fisco deja de percibir y comparar esa cifra con las mejoras económicas esperadas a largo plazo en las zonas o grupos beneficiados.
Artículo 19 N.º 21: El Derecho a Desarrollar Libremente Actividades Económicas
Esta libertad es consustancial a un régimen de economía de mercado, transformando al sector privado en el motor del desarrollo económico. Al Estado le corresponde un rol de limitar, coordinar y controlar dichas actividades. Sin embargo, esta libertad no es absoluta.
Limitaciones a la Libertad Económica
Existen dos tipos de limitaciones constitucionales:
- Limitaciones prohibitivas: Se oponen absolutamente al desarrollo de una actividad económica. Solo pueden estar consagradas en la propia Constitución para evitar que el legislador o el administrador restrinjan arbitrariamente la libertad económica. La Constitución prohíbe actividades contrarias a la moral, el orden público y la seguridad nacional. En ausencia de ley, son los tribunales ordinarios de justicia quienes determinan si una actividad contraviene estos límites.
- Limitaciones reguladoras o funcionales: Operan sobre actividades económicas permitidas, condicionando su ejercicio al cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por ley en vista del bien común. No prohíben la actividad, sino que la enmarcan en parámetros específicos (ej.: la obligación de llevar libros de contabilidad). El Tribunal Constitucional ha resuelto que esta regulación solo puede realizarse por ley, y no por un reglamento administrativo.
El Principio de Subsidiariedad y la Actividad Empresarial del Estado
La libertad económica es una materialización del principio de subsidiariedad, que asigna la responsabilidad prioritaria de la actividad económica al sector privado. El Estado actúa de modo subsidiario: para suplir, complementar o rectificar las deficiencias del actuar privado.
En el ámbito empresarial, caracterizado por el fin de lucro, la Constitución permite al Estado crear empresas públicas o participar en privadas, pero exige que dicha actividad sea autorizada por una ley de quórum calificado. Este alto quórum (mayoría absoluta de diputados y senadores en ejercicio) desincentiva la actividad empresarial estatal, reforzando el principio de subsidiariedad.
Cuando el Estado actúa en el ámbito empresarial, debe someterse a las mismas normas jurídicas que rigen a los privados. Esto busca evitar la competencia desleal, ya que el Estado podría operar a pérdida. Solo una ley de quórum calificado puede autorizar al Estado a actuar bajo un régimen jurídico distinto.