El Patrimonio de las Administraciones Públicas (AAPP)

1. Introducción y Marco Normativo

Las Administraciones Públicas (AAPP) siempre han contado con un patrimonio para el cumplimiento de sus fines públicos. Este patrimonio está regulado actualmente en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, la cual es desarrollada por la legislación de las Comunidades Autónomas (CCAA) y las Entidades Locales (EELL).

2. Clasificación del Patrimonio de las AAPP

El patrimonio de las AAPP se compone de dos grandes bloques de bienes:

• Bienes patrimoniales.
• Bienes de dominio público (o bienes demaniales).

2.1. Bienes Patrimoniales

Se trata de una categoría residual que se define por exclusión: son aquellos bienes que no tienen la consideración de dominio público. En general, son bienes que posee la Administración para obtener beneficios o rentas. Se diferencian de los bienes de dominio público en que su régimen jurídico es distinto, siendo asimilable al de cualquier sujeto privado. Por ejemplo, un edificio destinado a ser alquilado para actividades privadas de los vecinos.

2.2. Bienes de Dominio Público

Son los bienes que están destinados a un uso público (por ejemplo, una calle o una plaza) o a un servicio público (como un hospital o un colegio).

Se trata de una categoría de bienes que siempre ha existido, pues históricamente se ha tenido conciencia de la existencia de una serie de bienes que estaban fuera del comercio de los hombres (extra commercium) y que eran usados por todos libremente.

3. Incorporación y Pérdida de la Condición Demanial

3.1. Formas de Incorporación (Afectación)

La afectación es el acto por el cual un bien se integra al dominio público:

• Por naturaleza: Mar, playas, espacio aéreo.
• Por indicación de la Constitución Española (CE): Según el artículo 132, el dominio público marítimo-terrestre, las costas y los montes comunales que pertenecen al común de vecinos.
• Por acto administrativo: Expropiación forzosa, clasificación urbanística de terrenos (por ejemplo, dedicar un terreno a una zona verde) o mediante un acto administrativo implícito.
• Acto presunto: Por prescripción adquisitiva u ocupación de la Administración por posesión a lo largo del tiempo. De acuerdo con las normas del Código Civil, la Administración puede adquirir la propiedad del bien y, si lo dedica a un uso o servicio público, este pasa a ser un bien demanial.

3.2. Formas de Pérdida (Desafectación)

La desafectación es la pérdida de la condición de dominio público:

• Desnaturalización: Pérdida de sus caracteres naturales; por ejemplo, un río que se seca permanentemente.
• Desafectación expresa o implícita: Se realiza siguiendo un procedimiento administrativo con dicho fin. Un ejemplo sería la recalificación urbanística de una zona verde para permitir la construcción de chalets.

4. Mutación Demanial

En la mutación demanial, el bien sigue siendo de dominio público, pero sufre un cambio que puede ser:

• Subjetivo: Cambio de la Administración o sujeto público titular. Por ejemplo, un monte que pertenece a un municipio y pasa a ser titularidad del Estado.
• Objetivo: Cambia su destino por otro fin de dominio público. Por ejemplo, un colegio que se transforma en un hospital.

5. Formas de Aprovechamiento del Dominio Público

5.1. Aprovechamiento por la propia Administración

Uso privativo realizado por la propia Administración para sus fines, como unas instalaciones militares o un campo de tiro.

5.2. Aprovechamiento por los ciudadanos

Es necesario distinguir dos supuestos:

• Uso común: El bien lo pueden usar todos los ciudadanos sin requerir un título administrativo previo (por ejemplo, transitar por una calle).
• Uso privado: Realizado por algunos ciudadanos. La Administración tolera que ciertas personas usen bienes de dominio público para desarrollar, especialmente, actividades comerciales. Existen tres formas:
  • Precario o mera tolerancia: Sin título alguno. El ocupante puede ser desalojado sin derecho a indemnización.
  • Autorización: Para usos de hasta 4 años, revocable, con o sin indemnización. Se aplica a instalaciones desmontables (por ejemplo, usar una calle para rodar una película).
  • Concesión: Para usos superiores a 4 años o que requieran una instalación fija (por ejemplo, un quiosco).

6. Protección y Caracteres del Dominio Público

6.1. Formas de Protección

• Inscripción en el Registro de la Propiedad a nombre de la Administración.
• Inscripción en el Inventario Municipal (registro administrativo).
• Potestad de deslinde: Es una potestad de autotutela que permite a la Administración, unilateralmente y sin necesidad de acudir a un juez de lo civil, señalar los lindes del bien respecto al colindante privado. También permite recuperar la posesión del bien si se encuentra en manos de un particular, pudiendo proceder por la fuerza para ocupar el bien. En caso de discutirse la propiedad, la Administración deberá acudir a los tribunales civiles.

6.2. Caracteres del Dominio Público

Los bienes demaniales gozan de una protección especial basada en tres principios:

• Imprescriptibilidad: Los ciudadanos no pueden adquirir la propiedad de los bienes de dominio público por mera posesión o por el paso del tiempo (usucapión), de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil, por muy larga que sea esa posesión (incluso si supera los 100 años).
• Inalienabilidad: Los bienes de dominio público no se pueden vender, ni gravar con hipotecas, servidumbres u otras cargas.
• Inembargabilidad: No pueden ser objeto de embargo por deudas, ni por otras AAPP ni por los tribunales de justicia. En caso de deuda impagada, la Administración Pública responderá del pago con sus bienes patrimoniales y con el dinero de su presupuesto.