Potestades Administrativas: Concepto y Caracteres
Las potestades administrativas están dirigidas al cuidado de intereses ajenos. El interés menos específico de la Administración (Adm.) es el interés general, el cual se persigue mediante la concreción de varias administraciones, sus potestades y diferentes fines. El artículo 8 de la LRJSP traza los caracteres de competencia que pueden referirse a la potestad.
La omisión de actuar de acuerdo con sus potestades constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico (ORD). El no ejercer esta potestad en casos concretos podría favorecer desigualdades. Básicamente, las potestades son instrumentos o herramientas para alcanzar un fin.
Clases de Potestades Administrativas
La clasificación más importante, aunque no la única, es la distinción entre potestades regladas y discrecionales.
- Potestades Regladas: Son aquellas contempladas por normas jurídicas en las que no hay margen de valoración. La norma acota y cierra un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica.
- Potestades Discrecionales: La norma confiere a la Adm. un margen de valoración subjetiva en lo que concierne a la elección de la consecuencia jurídica ante un supuesto de hecho, permitiendo elegir entre varias opciones lícitas o incluso entre actuar o no hacerlo, siempre respetando el principio de legalidad. La discrecionalidad existe, es necesaria en muchos casos siendo demandada por la realidad social, y existen diversos medios que la limitan para evitar un uso inadecuado.
Determinar si estamos ante una norma reglada o discrecional a veces reside en la estructura de la norma atributiva de la potestad; otras veces habrá que recurrir a la relación de estas normas con otras.
Los Conceptos Jurídicos Indeterminados
Estos conceptos son empleados para regular situaciones muy variadas y genéricas, siendo la única opción si se quiere regular algo de dichas características.
Diferencias entre Conceptos Indeterminados y Discrecionalidad
Existen diferencias claras entre conceptos indeterminados y la discrecionalidad:
- En los conceptos indeterminados, la indeterminación se refiere al hecho regulado y aparece en el título de la norma, mientras que la discrecionalidad se refiere a la consecuencia.
- Que un supuesto de hecho requiera de un concepto indeterminado depende de un juicio de conocimiento, mientras que la discrecionalidad es un querer de la Adm.
La indeterminación hace que el órgano deba diferenciar si los hechos dados encajan con el supuesto de hecho tratado, decidiendo si es así o no.
La Discrecionalidad Técnica
Podemos encontrar un problema en la llamada discrecionalidad técnica, la cual no entraña discrecionalidad pura, sino que se refiere a conceptos indeterminados que deben justificarse por las exigencias y el funcionamiento de la Adm. Más allá de ello, se requiere habilitación legal.
Ejercicio de Derechos y de la Autonomía de la Voluntad por la Administración
La Adm. no siempre actúa en ejercicio de sus potestades; a veces actúa como un sujeto de derecho común, no como una autoridad. Esto sucede, en particular, al contratar o realizar convenios.
La Adm. tiene, por tanto, autonomía de la voluntad (poder para la creación, extinción y modificación de relaciones jurídicas) y autonomía dominical (poder de voluntad de uso, goce y disposición de bienes).
Por otra parte, esto en principio se podría decir que va más allá del principio de legalidad, ya que se supone que la Adm. no tiene autonomía de la voluntad plena.
Control de Potestades Administrativas
Control de los Elementos Reglados
Tanto las potestades regladas como las indeterminadas están controladas, al menos en cuanto a sus elementos o condiciones de ejercicio. Hay una serie de elementos que resultan plenamente controlables por el juez, siendo todos ellos objetivos:
- La competencia del órgano.
- El procedimiento seguido para actuar.
- El presupuesto de hecho.
Incluso en las potestades discrecionales hay un control, obligando a elegir entre unas opciones delimitadas y enumeradas por la propia norma.
El Control del Fin: La Desviación de Poder
Las administraciones actúan de acuerdo con el interés general. Cada una persigue un fin específico que debe estar presente en cualquiera de sus actuaciones, estando especificado en la misma norma de la potestad, a veces de forma implícita.
Si en la actuación no se persigue el fin que tiene la Adm., estaremos ante un incumplimiento del fin de la potestad que vicia los actos así dictados.
La desviación de poder es, por tanto, la actuación de la Adm. persiguiendo un fin ajeno e ilegítimo. El fin es propio de toda potestad, y la desviación de poder afecta tanto a las regladas como a las discrecionales.
El Tribunal Supremo (TS) ha establecido los requisitos que han de darse para apreciar una desviación de poder. Aun así, el principal problema proviene de la jurisprudencia contencioso-administrativa, pues exige la convicción moral inequívoca de que tal vicio se ha producido, lo que en la práctica hace difícil probar esto.
Control de los Principios Generales del Derecho y la Prohibición de la Arbitrariedad
Hasta ahora, no hay actos puramente discrecionales; siempre hay elementos de control. Ante la voluntad plena, se alzan los principios generales del Derecho, custodiando el núcleo de la potestad discrecional. El control de este núcleo se hace por todos estos principios, especialmente por el que prohíbe la arbitrariedad.
Si la decisión tomada por la Adm. es irracional o incoherente respecto a los fines pretendidos, esta es anulada, pues no será discrecional, sino arbitraria.
La Motivación de los Actos Discrecionales
Muchos actos administrativos deberán tener una motivación, entre ellos los que se dicten en el ejercicio de las potestades discrecionales. Con esta se controlan los demás elementos que hemos visto: concurrencia del supuesto de hecho, fin, congruencia, racionalidad, etc.
Alcance del Control Judicial de la Discrecionalidad
Según la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), las potestades discrecionales son susceptibles de control judicial. Dicho control es jurídico y respetará la flexibilidad que dicha potestad confiere.
El tribunal debe limitarse a anular la decisión discrecional si esta está viciada. Los órganos judiciales no podrán redactar una disposición general en sustitución de la anulada; esto lo hará el órgano administrativo.
Sin embargo, se exceptúa el caso en el que, tras anular la decisión discrecional, solo queda una única solución justa posible y acorde con el interés público. Este supuesto se conoce como la reducción de la discrecionalidad a cero.