Principios Fundamentales del Derecho Sancionador

El Derecho Sancionador, tanto en su vertiente penal como administrativa, se rige por una serie de principios esenciales que garantizan la seguridad jurídica y la protección de los derechos de los ciudadanos. A continuación, se detallan los más relevantes.

Artículo 25. Principio de Legalidad

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en ese momento.

Ello implica que:

• La Administración solo puede ejercer su potestad sancionadora cuando esta le ha sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley (reserva de ley).

Artículo 25 de la LRJSP:

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

Artículo 27. Principio de Tipicidad

Obliga a tipificar las infracciones y las sanciones en normas con rango de ley.

Artículo 25.1 de la Constitución Española (CE):

Solo tendrán la calificación de infracciones administrativas aquellas que estén previstas en una ley.

Consecuencias del Principio de Tipicidad:

• No cabe calificar una conducta como infracción ni, por tanto, aplicarle una sanción, si los hechos cometidos no se ajustan al supuesto de hecho previsto en el tipo legal.
• Prohibición de ampliar las normas sancionadoras por vía de interpretación extensiva o analógica.

Artículo 27 de la LRJSP:

1. Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una ley.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley.

4. Las normas definitorias de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

Aplicación de los Principios de Legalidad y Tipicidad en el Ámbito Laboral

La Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (LISOS) es el marco normativo fundamental en este ámbito.

Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS).

La LISOS determina:

• Qué conductas constituyen infracciones (art. 1 LISOS).
• Qué sujetos pueden ser responsables de la comisión de las mismas (art. 2 LISOS).
• Qué autoridades son las competentes para ejercer la potestad sancionadora (art. 48 LISOS).

Artículo 28. Principio de Culpabilidad y Responsabilidad

En el ámbito penal:

Son delitos o faltas las acciones u omisiones dolosas o culposas penadas por ley, de tal forma que no hay pena sin dolo o culpa, puesto que la culpabilidad se integra en la misma configuración del delito o falta, en base al conocido aforismo *nulla poena sine culpa*.

• Forma dolosa: Conciencia y voluntad de realizar el tipo objetivo de un delito.
• Forma culposa: Imprudencia o negligencia.

Consecuencia: Inadmisible un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa.

En el Derecho Administrativo Sancionador:

El principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas; por tanto, no hay pena sin dolo o culpa.

Artículo 28 de la LRJSP: Responsabilidad

Solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

Dolo:

Es el conocimiento y voluntad de realizar un delito o una conducta punible.

Se puede definir desde dos perspectivas:

• Perspectiva penal: Como la voluntad deliberada de cometer un delito a sabiendas de su carácter delictivo.
• Perspectiva civil: Voluntad maliciosa de engañar a otro o de incumplir una obligación.

Elementos del Dolo:

Está integrado por dos elementos:

• Elemento cognitivo: Conocimiento de realizar un delito.
• Elemento volitivo: Voluntad de realizar el mismo.

Culpa:

Se define por una omisión de la conducta debida para prever y evitar el daño.

Se manifiesta por la imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de reglamentos o deberes.

Formas de la Culpa:

• Negligencia: Descuido en el actuar. Omisión consciente, descuido por impericia o dejar de cumplir un acto que el deber funcional exige. En materia penal, es punible.
• Imprudencia: Punible e inexcusable negligencia con olvido de las precauciones que la prudencia vulgar aconseja, la cual conduce a ejecutar hechos que, a mediar malicia en el actor, serían delitos.
• Impericia: Falta de pericia. *Pericia*: sabiduría, práctica, experiencia y habilidad en una ciencia o arte.

Principio de Culpabilidad vs. Presunción de Inocencia

Junto al principio de Culpabilidad y Responsabilidad rige en su totalidad el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE). Toda persona es inocente hasta tanto no se demuestre su culpabilidad.

Es un derecho fundamental de aplicación plena en el Derecho sancionador administrativo.

Criterio imperativo del Tribunal Constitucional (TC): «La presunción de inocencia… garantiza el derecho a no sufrir pena o sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente puede fundamentar un juicio razonable de culpabilidad».

Presunción de Inocencia:

La aplicación de este derecho en un procedimiento administrativo sancionador (en general) obliga a la Administración, con anterioridad a la determinación del sujeto responsable de la infracción, a:

1. Efectuar un conocimiento previo de los hechos ilícitos.
2. Efectuar la imputación de la responsabilidad a la persona supuestamente infractora.

En el procedimiento administrativo sancionador en el orden social, esta actividad la lleva a cabo la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Artículo 29. Principio de Proporcionalidad

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:
   1. El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
   2. La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
   3. La naturaleza de los perjuicios causados.
   4. La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

Principio *Non Bis in Idem*

Este principio busca impedir la posibilidad de que, por unos mismos hechos, se produzca una doble sanción a la persona responsable (penal + administrativa o dos de la misma naturaleza).

Para la aplicación de este principio, el Tribunal Constitucional (TC) exige la existencia de *triple identidad*:

«Identidad de hecho, sujeto y fundamento».

Consecuencias:

1. La prohibición de la Administración de intervenir (esto es, de iniciar o de continuar cualquier actuación o procedimiento sancionador) en los casos en que los hechos sancionadores puedan ser constitutivos de delito o falta en virtud del Código Penal, en tanto la autoridad judicial competente no haya emitido ningún pronunciamiento al respecto.

La posición de primacía del orden penal conlleva la subordinación y, por tanto, la exclusión de la Administración Laboral.

2. En el caso de que el instructor del expediente o el órgano encargado de su resolución hallasen los hechos analizados como susceptibles de ser constitutivos de delito o falta, deberán paralizar sus actuaciones y remitirlas al Ministerio Fiscal, o bien pasar el tanto de culpa al órgano judicial competente. El procedimiento administrativo debe, pues, quedar en suspenso hasta que en el orden penal no se resuelva lo que al caso concreto corresponda, esto es, hasta que la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento, o el Ministerio Fiscal no comunique la procedencia o improcedencia de continuar con las acciones (art. 3.2 LISOS).
3. La Administración también deberá suspender sus actuaciones cuando tenga conocimiento de que la jurisdicción penal ya está conociendo de los hechos susceptibles de sanción a consecuencia de una denuncia o de una querella.
4. Una vez emitido el fallo condenatorio, queda cerrada la posibilidad de que los hechos sancionados en la vía penal puedan volver a ser sancionados en la vía administrativa.
5. Las actuaciones administrativas se reanudarán en los casos en que no se halle al inculpado susceptible de responsabilidad criminal. En este caso, las autoridades administrativas estarán vinculadas a los hechos que el tribunal penal haya considerado probados.

Principio de Irretroactividad

El artículo 9.3 de la Constitución Española (CE) establece el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos fundamentales.

Si se interpreta el artículo 9.3 de la CE, las normas sancionadoras posteriores serán de aplicación siempre que resulten más favorables para el inculpado.

Regla general:

Las disposiciones sancionadoras no tienen efecto retroactivo.

Razón: La seguridad jurídica exige que el sujeto sepa si va a incurrir o no en la comisión de alguna falta administrativa en el momento en el que actúa.

Excepción:

La regla general se exceptúa cuando la disposición sancionadora posterior resulte más favorable para el interesado.

En este caso, se aplica íntegramente la nueva normativa.

Artículo 26. Irretroactividad

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo cuando favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto a las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

Normativa Reguladora de la Potestad Sancionadora de la Administración en el Orden Social

1. Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 (CE).
2. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
3. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
4. Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS).
5. Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de Sanciones por Infracciones de Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas de la Seguridad Social.

La Prescripción en la LRJSP

Plazos de Prescripción en la LRJSP

Artículo 30 de la LRJSP:

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las regulan.

Si estas no fijan plazos de prescripción, se aplicará lo siguiente:

• Las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses.
• Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años, y las impuestas por faltas leves al año.

Cómputo de los Plazos de Prescripción según la LRJSP

2. El plazo de prescripción de las infracciones:

• Comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido.
• En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
• Interrumpirá la prescripción: La iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

Artículo 30 de la LRJSP: El plazo de prescripción de las sanciones:

• Comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
• Interrumpirá la prescripción: La iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquel está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.