Evolución Constitucional de la Instrucción Pública en México: De Juárez a la Federalización de 1921
I. Antecedentes Históricos y Limitaciones Federales
La instrucción pública ha librado una de las luchas más dramáticas. Nos corresponde abordarla en el aspecto constitucional.
Cuando, abriéndose paso por entre las ideas de la época que repudiaban la intromisión del Estado en la enseñanza, el Presidente Juárez expidió, en uso de las facultades de que se hallaba investido, las leyes orgánicas de instrucción pública de 1867 y de 1869, hubo de limitar el ámbito de su vigencia al Distrito Federal, pues el Congreso de la Unión carecía de facultades federales en la materia.
Y cuando en 1905, el Presidente Díaz creó la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, tuvo que encomendarle tan solo la instrucción pública en el Distrito y Territorios Federales, no obstante que como secretaría del despacho le correspondían «los negocios del orden administrativo de la federación».
II. La Constitución de 1917 y el Artículo 3o.
En el informe que presentó ante el Congreso Constituyente, al hacerle entrega del proyecto de reformas a la Constitución, el Primer Jefe Venustiano Carranza dedicó somera referencia al «empeño en difundir la instrucción por todos los ámbitos sociales».
En la Constitución aprobada, el que había sido en su turno debatido texto del artículo 3o., quedó al fin como un precepto que, al establecer las características constitucionales de la enseñanza impartida por el Estado y la primaria, elemental y superior de los establecimientos de particulares, daba por cierto que existían «establecimientos oficiales de educación», aparte de «los establecimientos particulares», de donde podía inferirse que el poder público atendería la función educacional, aunque no en forma exclusiva; por lo demás, no se planteaba ninguna distribución de funciones entre los órganos centrales y los estados-miembros.
Doble Concurrencia en el Artículo 73
Como una novedad de la Constitución de 1917, la entonces fracción XXVII del artículo 73 facultó al Congreso:
«para establecer escuelas profesionales […] y demás institutos concernientes a la cultura superior general de los habitantes de la República, entre tanto dichos establecimientos puedan sostenerse por la iniciativa de los particulares, sin que esas facultades sean exclusivas de la Federación».
Cabe observar que en este tipo de establecimientos, el precepto instituía una doble concurrencia:
- La de los particulares con el poder público.
- Dentro de este último, la concurrencia federal con la estatal.
Por lo que hace a la primera, el desiderátum consistía en que los particulares llegaran a asumir íntegramente la función educativa, de suerte que solo como temporal y supletoria procedía admitirla dentro de la actividad del poder público. En todo caso, la participación del poder público en la enseñanza podía ser compartida por los particulares, por más que en los tipos regulados por el artículo 3o. La concurrencia de la tarea educativa entre los órdenes federal y local era tácita en el artículo 3o., al no otorgarse explícitamente a ninguno de los dos, y constaba.
III. La Federalización de la Enseñanza (Reforma de 1921)
La circunstancia de que la federación no retuviera en competencia exclusiva ninguna facultad en materia de enseñanza, hacía inútil la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, que desde su creación en 1905 no se justificaba técnicamente.
Así fue como en su informe ante el Congreso, al abrirse el periodo de sesiones extraordinarias el 7 de febrero de 1921, el Presidente Obregón se refirió a lo que en el lenguaje no rigurosamente jurídico de Vasconcelos recibió el nombre de «federalización de la enseñanza», y a la creación de la Secretaría de Instrucción Pública. Medidas ambas que para adoptarse requerían reformas constitucionales y que estaban destinadas a enfrentarse «al problema vital de intensificar la cultura del pueblo por cuantos medios estén al alcance del Estado».
Impacto de las Reformas Constitucionales de 1921
Las reformas constitucionales, publicadas el 8 de julio de 1921, se refirieron a dos puntos clave:
- Una de ellas a la entonces fracción XXVII del artículo 73 para dotar al Congreso de las nuevas facultades en materia educativa.
- La otra al artículo 14 transitorio, con objeto de tildar en el mismo la supresión, acordada por el Constituyente, de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes.
La reforma de 1921 no se ajustó al rígido esquema del artículo 124, conforme al cual las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. Lejos de ello, la reforma de 1921 significó un acierto técnico, dentro del marco de excepción por ella consagrado y que consistía en hacer partícipes en la regulación de una misma materia a los dos órdenes generalmente excluyentes entre sí, como son el federal y el local.
El esquema constitucional así trazado por la reforma de 1921, iba pronto a someterse a los requerimientos prácticos, por un lado en cuanto a las relaciones de la federación con las entidades, por el otro respecto al manejo de la función educativa en lo que le pertenecía a la federación.
IV. Alcance de las Facultades Federales (Artículo 73, Fracción XXVII)
El Congreso fue facultado para establecer:
- Escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la Nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones.
(Hasta aquí la reforma de 1921, con el único agregado en 1934 de mencionar las escuelas prácticas de minería, además de las ya incluidas de agricultura.)
- Para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional.
(Reforma de 13 de enero de 1966.)
- Así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios.