Administración Local (Autonomía de Condición Legal).

1. Concepto

Los entes locales son autónomos; tienen un gran arraigo en España y procede de la Edad Media. Dado que en España no existía el feudalismo, en la Alta Edad Media, al ser las tierras comunales, los municipios eran autónomos, incluso independientes. No había un ejercicio de la Monarquía sobre estos municipios, por lo que se dejó una altísima libertad a la población de los diferentes municipios. Cuando en la Baja Edad Media se empieza a extender el poder del Monarca, aparece el régimen de Concejo Abierto (asamblea de los propios vecinos que tomaban las decisiones). A partir de los siglos XIII y XIV, las ciudades comienzan a crecer y el poder de la Monarquía seguía aumentando, y se sustituye el Concejo Abierto por el Concejo Cerrado, en el que hay un cabildo que se encargaba de la toma de decisiones. Además, se introduce un Corregidor, que actuaba como delegado del Gobierno fijo en cada ciudad, representando al Monarca. En los siglos XV y XVI, se desmantela la autonomía local. Esto da lugar a un particulismo histórico.

El concepto de autonomía local de la Constitución de 1978 procede de esta tradición, pero lo adaptamos de la doctrina alemana. La autonomía local, recogida en el artículo 137 de la CE, establece: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Esto, Luciano Parejo lo denomina la garantía institucional. La garantía institucional no recae sobre el ente local en sí, sino sobre la existencia de los entes locales, junto con sus competencias e intereses.

Dado que el artículo 137 es difuso, se le fijan unos límites:

• Una participación que sea más que simbólica.
• La autonomía no es soberanía, es decir, no se puede regular todo lo que se quiera, ya que el principio de autonomía encuentra su sentido en el principio de unidad. Un ente local no puede independizarse, debe regirse bajo un Estado de Derecho conjunto.

La administración local no es burocrática, sino democrática. El ente local tiene una autonomía basada en el pueblo.

El artículo 140 establece: “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del Concejo Abierto”.

Esta autonomía local no es completa; está controlada por medio de la legislación del Estado y de las CCAA. Los entes locales no pueden aprobar leyes; tienen la Constitución que les obliga a ser de una forma y, por otra, están bajo el imperio de la ley (leyes que no pueden aprobar). Solo pueden aprobar ordenanzas municipales (normas con rango reglamentario). Los Territorios Forales Vascos tienen un Parlamento en cada Territorio Histórico que puede aprobar leyes (excepción).

Existe un carácter di fronte de la autonomía local: el ente local siempre va a estar sometido al Estado y las CCAA (pueden verse afectados por una ley del Estado o de la CCAA), como por ejemplo la Ley de Bases, que emana del Estado y les marca las bases para autodirigirse.

La Constitución no marca las competencias de los municipios; son el Estado y las CCAA quienes las marcan. El artículo 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) establece: “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.”

Posteriormente, se añadieron otros principios, como el de eficiencia y el de estabilidad financiera (artículo 135 de la CE).

Deben existir leyes básicas que regulen sus competencias. El Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que el hecho de que exista una ley básica otorgando competencias no implica necesariamente que sean constitucionales, pudiendo vulnerarse la Constitución y la autonomía local si las competencias son insuficientes o excesivas.

Si no se le otorgan suficientes competencias al ente local, existe un mecanismo de recurso: el conflicto en defensa de la autonomía local, regulado en los artículos 175 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. No se utiliza con frecuencia porque pocas veces prospera.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y la Carta Europea de la Autonomía Local exigen que la autonomía local esté reconocida por ley, que los entes locales tengan autoorganización y que se reconozca la asociación entre diferentes entes locales.

Existe un debate sobre si la vinculación de los entes locales es positiva o negativa. Si están vinculados negativamente, pueden hacer todo lo que la ley no les prohíba; si están vinculados positivamente, solo pueden hacer lo que la ley les permite.

Los municipios, al tener autonomía política, ¿qué clase de vinculación tienen? En principio, los entes locales tenían vinculación positiva, pero surgía un problema: si un municipio debía prestar un servicio sobre el que no existía regulación legal específica, no se prestaba. Al final, comenzaron a hacerlo mediante ordenanzas municipales, y los tribunales cambiaron su criterio. Ahora se considera que tienen una vinculación negativa aproximada: si la ley no dice nada, pueden actuar; si la materia está tipificada en la ley, deben hacer lo que la ley establece. Por eso decimos que tienen una vinculación aproximada.

2. Cambios Operados por la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), se aprobó por el Gobierno en 2013 y potenció la función de las Diputaciones Provinciales.

Respecto a la existencia de los municipios, la ley se preocupaba por la gran cantidad de municipios existentes. La ley incentiva las fusiones voluntarias de municipios e intenta agravar las trabas a la hora de crear nuevos municipios. El TC juzgó dicha ley en el año actual, y consideró también que deberían existir menos municipios, potenciando los mecanismos de supresión de municipios. Los Ayuntamientos deben publicar el coste efectivo de los servicios y la ley reduce los sueldos de las personas que trabajan para dichas entidades.

La ley sujeta a las entidades locales a un presupuesto fijo. Si se incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria, se les obliga a adoptar un plan económico-financiero. Si no se presentan las cuentas, la CCAA puede suprimir la existencia del municipio, reintegrándolo en otro municipio.

Se defiende la autonomía local, pero se pueden suprimir los municipios cuando no cumplan ciertos requisitos. La ley prohíbe que las CCAA otorguen competencias de servicios a los municipios.