Introducción al Derecho Parlamentario
El Derecho Parlamentario es una rama fundamental del derecho público que regula la organización y el funcionamiento de las asambleas legislativas. Su estudio es crucial para comprender la dinámica del poder legislativo y la interacción entre los distintos actores políticos dentro del parlamento.
Definición de Derecho Parlamentario
El concepto de Derecho Parlamentario no es unívoco, y diversos teóricos han aportado sus perspectivas para delimitar su alcance:
Francisco Berlín Valenzuela
En sentido estricto, lo define como el conjunto de normas que rigen las actividades internas de las asambleas legislativas de los estados, en lo referente a su organización, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios para sus miembros y relaciones entre otros grupos políticos que lo integran. Esta concepción se corresponde con el Parlamento en el que las tareas legislativas son las más importantes.
Silvano Tosi
En sentido restringido, lo concibe como el estudio del conjunto de relaciones político-jurídicas que se desarrollan al interior de las asambleas y, más precisamente, como aquella parte del Derecho Constitucional que se refiere a la organización interna y al funcionamiento del Parlamento.
Fernando Santaolalla
Uno de los teóricos más importantes del Derecho Parlamentario español, lo describe como el conjunto de normas que regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de Derecho y el ejercicio de sus funciones supremas.
En síntesis, el Derecho Parlamentario rige al interior de los Parlamentos y en las materias que comprende, las cuales podemos sintetizar en la organización y el funcionamiento del Parlamento. Su elemento clave es ubicar esta disciplina como parte del Derecho Constitucional.
El Derecho Parlamentario, al no tener una definición unívoca, puede definirse, en tanto ciencia, como la disciplina que estudia las reglas de organización y el funcionamiento de las asambleas legislativas democráticas, así como los deberes y prerrogativas de los parlamentarios. Es el conjunto de normas, parte del Derecho Constitucional, que regulan la organización y el funcionamiento del Poder Legislativo en tanto asamblea representativa.
La legislación, en el artículo 70 de la Constitución, establece que la organización y el funcionamiento del Congreso se regularán por la ley que el mismo expida.
Características del Derecho Parlamentario
El Derecho Parlamentario posee particularidades que lo distinguen de otras ramas del derecho:
- Derecho Políticamente Comprometido
Según Martínez Elipe, en las democracias cerradas, no tiene más carácter que el puramente adjetivo, en cuanto referido al conjunto de normas reguladoras de la organización y funcionamiento de las Cámaras Políticas. Sin embargo, en las democracias abiertas, tiende a extenderse al estudio de los resortes a través de los cuales se consigue la concordia de los conflictos sociales que, por mediación de los partidos políticos, se encuentran representados en el Parlamento.
- Flexibilidad
Se manifiesta en la forma de producción de este Derecho. Por ello, en algunos sistemas, las normas de mayor relevancia son los usos y las costumbres parlamentarias, que permiten demostrar la idoneidad de la norma antes de ser positivizada.
- Producción Interna
Se ve atemperada por lo dispuesto por la Constitución. Se ejerce con completa libertad procedimental y de jurisdicción de sus procedimientos, creando un orden normativo distinto del general.
Elviro Aranda Álvarez señala que las teorías de auto-legitimación del Parlamento, aunado a la de división de poderes, hacen que el Derecho Parlamentario se asemeje a una concepción privatista-contractualista.
- Discontinuidad
Consiste en la consideración de este Derecho como un conjunto de reglas que se dan los parlamentarios al inicio de cada legislatura en atención a las particulares necesidades de cada asamblea. En coherencia con la concepción contractualista, no puede vincular más que a las partes contratantes, dejando completa libertad a las asambleas siguientes para que sean ellas las que se regulen.
- Producto del Consenso
Su reglamentación debe ser la expresión de la autonomía normativa de las Cámaras, por lo que debe ser el fruto del acuerdo de todos los grupos sin imposición de unos sobre otros y con independencia de su conformación numérica.
- Revisable
Se le ha atribuido en el marco del desarrollo de la justicia constitucional. El ser objeto de control jurisdiccional implica que el órgano de control constitucional puede supervisar que los reglamentos o cualquier otra norma que genere, estén de acuerdo con el texto de la Carta Magna.
Fuentes del Derecho Parlamentario
Las fuentes del Derecho Parlamentario son los orígenes de las normas que rigen la actividad legislativa.
Definición de Fuentes
Según José Antonio Alonso, las fuentes del Derecho Parlamentario son el reconocimiento de capacidad para que un sujeto, individual o colectivo, intra o extraparlamentario, adopte decisiones, generales o particulares, escritas, que, asumidas como contenido jurídico, conformen las reglas que disciplinan la actividad parlamentaria.
Clasificación de Francisco Berlín Valenzuela (Teoría Tridimensional del Derecho de Miguel Reale)
Francisco Berlín Valenzuela clasifica las fuentes del Derecho Parlamentario según la teoría tridimensional del derecho de Miguel Reale, abarcando las dimensiones normativa, sociológica y axiológica.
Dimensión Normativa
- La Constitución
- La legislación ordinaria
- La legislación de las entidades federativas
- Los reglamentos parlamentarios
- Los acuerdos de los órganos rectores de las cámaras
- Los estatutos de los grupos parlamentarios y de los partidos
Dimensión Sociológica
- Usos
- Prácticas y precedentes
- Jurisprudencia parlamentaria
- Costumbres y convenciones
- Acuerdos de los grupos parlamentarios
Dimensión Axiológica
- El régimen político
- Principios políticos fundamentales
- Jurisprudencia constitucional y ordinaria
- El Derecho Parlamentario comparado
Esta clasificación es sumamente exhaustiva.
Fuentes Directas del Derecho Parlamentario
A continuación, se detallan las principales fuentes directas del Derecho Parlamentario:
La Constitución
La Constitución es la principal fuente de Derecho Parlamentario, ya que en ella se establecen los lineamientos de organización y funcionamiento básicos del Parlamento. Su antecedente se remonta a la Constitución francesa de 1791, que tomó como referencia las disposiciones del Reglamento de julio de 1789.
A pesar de la flexibilidad que caracteriza al Derecho Parlamentario, que debe adaptarse con expeditez a las circunstancias políticas, las normas constitucionales —que suponen una mayor rigidez— sirven como cimiento de los principios fundamentales del Parlamento que no deben ser modificados a la par de las circunstancias políticas de coyuntura.
En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (C.P.E.U.M.), en su Título Tercero, Capítulo II, del Poder Legislativo (artículos 50 al 79), contiene la regulación fundamental de la organización y funcionamiento del Congreso.
Ley o Reglamento Parlamentario
Concepto
Fernando Santaolalla sostiene que los reglamentos parlamentarios son normaciones autónomas de las Cámaras, un caso atípico en el mundo del Derecho que no puede equipararse ni con las leyes formales ni con los reglamentos administrativos.
Ángel Garrorena Morales comenta que es aquel conjunto de normas directamente derivadas de la Constitución que expresan el derecho de las Cámaras a establecer sus propias reglas de organización y funcionamiento.
Sus criterios son:
- Considera que el reglamento es Derecho propio o autoestatuido que existe independientemente y no puede ser penetrado por otros órdenes normativos.
- Señala que el reglamento es Derecho derivado de la Constitución y, por consiguiente, subordinado a ella y penetrado por otras normas.
Según Rainer Arnold, el Parlamento representa directamente al pueblo como autoridad suprema del Estado, con la consecuencia de que ningún órgano inferior o procedente de otro ramo de poderes, como el Ejecutivo, pueda interferir en las modalidades de la formación de la voluntad del pueblo representado por el Parlamento.
El límite de la autonomía parlamentaria es la Constitución, ya que el órgano legislativo no puede llevar a cabo ningún acto que vaya más allá del texto constitucional.
En definitiva, un reglamento parlamentario es un ordenamiento que se caracteriza por su derivación directa del texto constitucional, su proceso de formación autónoma, y porque su ámbito corresponde a la organización y funcionamiento del órgano legislativo.
Reglamento Interior del Congreso Mexicano
El antecedente más remoto es el Reglamento de las Cortes Constituyentes de Cádiz de 1813, el primer parlamento en el que se tuvo representación de diputados mexicanos, el cual sirvió de base para los reglamentos de los órganos legislativos posteriores, incluido el de 1934.
Entre los órganos legislativos que se dieron su propio reglamento, destaca la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, instalada el 28 de septiembre de 1821, cuyo Reglamento para su Gobierno Interior estuvo influenciado por el texto de Cádiz.
En la época de Agustín de Iturbide y el Congreso, tras la disolución del Congreso el 31 de octubre de 1822, se instaló la Junta Nacional Instituyente el 2 de noviembre de 1822, que expidió su Reglamento para el Gobierno Interior el 21 de enero de 1823. Posteriormente, el Congreso Constituyente fue restablecido el 29 de marzo de 1823 y expidió su Reglamento Interior el 25 de abril de 1823.
En marzo de 1934, se expidió el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el cual fue objeto de diversas reformas y fue derogado parcialmente por la Ley Orgánica del Congreso General de 1979.
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
En 1977, derivado de la iniciativa de la denominada reforma política presentada por el presidente de la República, se facultó a las Cámaras para expedir su propia Ley Orgánica.
La reforma constitucional facultó al Congreso para expedir la Ley que regularía su estructura y funcionamiento internos. En la legislación propuesta en 1979, se establecieron reglas para la organización del Congreso, sin prácticamente incluir normas de funcionamiento interno ni ninguna que regulara el desarrollo de los debates.
La primera Ley Orgánica del Congreso fue reformada en 1981 y 1994, siendo esta última modificación de gran importancia.
En 1997, el Grupo Parlamentario del PRI en la Cámara de Diputados perdió la mayoría absoluta y con ello la hegemonía que por varias décadas había ejercido. Esta nueva integración de la Cámara de Diputados —en la que ningún grupo parlamentario contaba con mayoría absoluta— planteó un escenario inédito en el que se presentaron una serie de problemas para los cuales no existían mecanismos de solución en la Ley Orgánica.
Finalmente, la nueva Ley Orgánica del Congreso fue aprobada y publicada el 3 de septiembre de 1999.
Reglamentos Unicamerales
Estos reglamentos son específicos para cada una de las Cámaras (Diputados y Senadores) y regulan aspectos internos no cubiertos por la Ley Orgánica general.
Legislación Ordinaria
La legislación ordinaria constituye una fuente de Derecho Parlamentario, ya que si bien el Congreso cuenta con autonomía de regulación en materia de organización y funcionamiento, esta no puede extenderse a las materias ya reguladas por las leyes ordinarias.
Michela Manetti señala que el Reglamento (Parlamentario), aludiendo a la legislación de producción autónoma por las Cámaras, tiene como objeto exclusivo la disciplina de las relaciones entre sujetos político-parlamentarios, por lo que todas las relaciones que se refieran a otras materias, o referidas a terceros, no son de su competencia y encuentran su fundamento en las leyes.
Acuerdos Parlamentarios
Son resoluciones dictadas por los plenos de cada Cámara. Estos pueden dividirse para su estudio en acuerdos parlamentarios declarativos y normativos. Los primeros constituyen una declaración política, no vinculante, de la Cámara en su conjunto, dirigida a un órgano federal, estatal o municipal, o incluso a un gobierno extranjero.
Estatutos Internos
Los estatutos internos son normas unicamerales de organización que reglamentan las disposiciones en materia estructural de la Ley Orgánica. Su fundamento se ubica en la fracción III del artículo 77 constitucional, que dispone que: «Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra: III. Nombrar los empleados de su secretaría y hacer el reglamento interior de la misma.»
Precedentes
En Derecho Parlamentario, es común el uso de precedentes para la solución de un caso concreto, lo que implica tomar un acuerdo sin que exista cobertura reglamentaria; es decir, una solución de facto puede llegar a ser punto de referencia para la solución de otros casos.
Los precedentes son resoluciones que resuelven caso a caso los problemas que se presentan en el desarrollo de los procesos parlamentarios, sin llegar a tener alcance general, y carecen por ello de valor normativo. No obstante, pueden servir de base para el surgimiento de verdaderas disposiciones generales.
Práctica Parlamentaria
La práctica parlamentaria es una de las fuentes del Derecho Parlamentario más invocadas; sin embargo, existen imprecisiones sobre sus características y alcances, mismos que trataremos de aclarar en forma breve.
Elviro Aranda destaca la necesidad de que el parlamento y sus órganos den respuesta a las nuevas e inmediatas necesidades políticas que llevan a incorporar en su Derecho el mayor y más importante conjunto de normas de carácter consuetudinario, y agrega que para cubrir esas situaciones no es infrecuente que los órganos parlamentarios actúen de acuerdo con el llamado Derecho Parlamentario no escrito.
Derecho Parlamentario Comparado
Esta fuente es importante, ya que si bien gran parte de las figuras jurídicas en general que rigen en el mundo se inspiran en diseños tomados de otros Estados, en el Derecho Parlamentario esta influencia es todavía más marcada.
Vincenzo Miceli opina que el Derecho Parlamentario de otros Estados debe ser considerado una fuente indirecta del Derecho Parlamentario italiano.
Francisco Berlín considera al Derecho Parlamentario comparado como una fuente importante del Derecho Parlamentario y agrega que es común para el estudio de cualquier disciplina remitirse a las normas jurídicas de otras naciones para recoger principios, sistemas u órganos para aplicarlos en otra nación atendiendo a sus particularidades.