La Protección de Derechos Fundamentales en el Ordenamiento Jurídico Europeo

Se sucedieron numerosos recursos contra la aplicación de los Tratados constitutivos y el Derecho derivado, versando sobre cuestiones como el derecho de propiedad, el derecho a la defensa, la libertad religiosa o la no discriminación por razón de sexo. Esta protección sí estaba codificada en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados miembros.

Las fuentes del Derecho son: Ley, Costumbre y Principios Generales del Derecho. La Unión Europea se nutre de las tradiciones constitucionales comunes de sus Estados miembros.

Aunque no existe una adhesión formal al Convenio Europeo de Protección de Derechos Humanos (CEDH), este se utiliza como un elemento clave de interpretación por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). El Tribunal afirmó desde entonces que:

Problemas y Limitaciones en la Protección de Derechos

• Un desconocimiento importante por parte de los particulares a la hora de servirse de esta vía de protección.
• La restringida legitimación de la que disfruta el particular en el Derecho de la Unión.
• Se hizo más frecuente que los particulares recurrieran posteriormente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), por tratarse de violaciones de derechos protegidos por el CEDH.

Se habla del “ordenamiento jurídico europeo”, cuyos elementos definitorios son:

• Unidad
• Sistemático
• Completo o íntegro: Si bien la unidad y la sistematicidad son aplicables, la integridad es un aspecto delicado, ya que los Derechos Fundamentales (DF) no constituyen una competencia comunitaria exclusiva.

El Principio de Atribución de Competencias en la Unión Europea

Tras el Tratado de Lisboa, los Tratados constitutivos de la UE afirman de manera tajante que el principio de atribución de competencias es el que rige las competencias de la Unión Europea. Conforme a esta manifestación de base, la UE disfrutará de las competencias que sus Estados miembros le hayan conferido en virtud de los Tratados constitutivos con vistas a lograr los objetivos establecidos por aquellos en dichos Tratados. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados constitutivos corresponderá a los Estados miembros. La nueva redacción ofrecida en esta materia insiste, pues, en el control total de los Estados miembros sobre los poderes y competencias de la Unión. Esto no es algo propio de la UE como tal, sino un principio general del Derecho Internacional (DI).

Está establecido en el DI que el principio de base sobre el que actúa una Organización Internacional (OI) a la hora de ejercer los poderes o competencias de los que dispone es el llamado principio de atribución de competencias.

La Doctrina de las Competencias Implícitas

La Organización disfrutará de los poderes que los Estados que la componen le hayan atribuido expresamente en su Tratado constitutivo. El dictamen de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) de 1949 abrió también las puertas a la evolución de este principio de atribución con la Doctrina de las Competencias Implícitas.

Las OI podrían, además, disfrutar de los poderes y competencias que puedan necesitar, incluso cuando no se encuentran específicamente atribuidos o previstos en sus Tratados constitutivos, si esas competencias se muestran indispensables para el ejercicio de las funciones y las competencias que le han sido expresamente conferidos.

El proceso de integración europea se planteó desde sus inicios en términos más ambiciosos y con objetivos integradores a medio plazo. Por ello, la aplicación del principio de las competencias implícitas, y el consiguiente alejamiento del consentimiento expresamente manifestado por los Estados miembros, implica en el proceso de integración europea, si cabe, aún mayores riesgos. Esa «cláusula de imprevisión» se encuentra hoy en el artículo 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). En esta disposición se prevé la posibilidad de que la UE ejerza competencias que no tenga expresamente atribuidas por los Estados miembros en los Tratados constitutivos, pero que, sin embargo, sean necesarias para alcanzar uno de los objetivos fijados por esos Tratados en los ámbitos materiales de la Unión.

El recurso a esta disposición está sujeto hoy día al cumplimiento de las siguientes condiciones:

Acuerdos Interinstitucionales en el Derecho de la Unión Europea

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cabe añadir al listado de los «actos típicos» vinculantes a los acuerdos interinstitucionales que, a pesar de ser utilizados en verdad como instrumentos de cooperación entre las instituciones, no estaban contemplados hasta entonces en los Tratados constitutivos. A partir de la reforma de Lisboa aparecen regulados expresamente en el artículo 295 del TFUE.

Ciertamente, parece que estos acuerdos interinstitucionales tienen un carácter eminentemente instrumental, pues se prevén para organizar de común acuerdo entre el Parlamento Europeo (PE), el Consejo y la Comisión la forma de su cooperación.

Parece lógico, por otra parte, que estos acuerdos no se contemplen entre las disposiciones del TFUE relativas a los actos jurídicos de la Unión, sino en una de las «otras disposiciones» de las relativas a los «procedimientos de adopción de los actos y otras disposiciones» (artículos 293 a 299 del TFUE), pues al fin y al cabo no son «actos», sino «acuerdos». El artículo 295 del TFUE prevé, por lo demás, que estos acuerdos interinstitucionales puedan tener carácter vinculante.

Precisamente, desde la perspectiva del Derecho de la Unión Europea (DUE), pueden destacarse los acuerdos interinstitucionales relativos a la transparencia del DUE, en particular:

• El acuerdo relativo a las Directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria, de 22 de diciembre de 1998.
• El acuerdo para un recurso más estructurado a la técnica de la refundición de los actos jurídicos, de 28 de noviembre de 2001.
• El acuerdo «legislar mejor», de 16 de diciembre de 2003.

Ámbito de Aplicación del Derecho de la Unión Europea

Ámbito de Aplicación Personal

Las normas del Derecho de la Unión Europea (DUE) se aplican a cualquier persona física nacional de los Estados miembros, independientemente de su nacionalidad, o persona jurídica asimilada que realice actividades afectas al ámbito de aplicación del DUE; o a la persona física que simplemente ostente la nacionalidad de un Estado miembro (disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión). No obstante, existen normas que se aplican a toda persona física o jurídica en el territorio de un Estado miembro de la Unión, incluso a nacionales de terceros Estados no miembros.

Ámbito de Aplicación Material

Al no ser un Estado sino una Organización Internacional (OI), la UE carece de competencias plenas. Sus competencias se rigen por el principio de atribución y, por eso, solo podrá ejercer aquellas competencias que los Estados miembros han atribuido a la UE a través de los Tratados constitutivos. Los Estados miembros, además, modulan la intensidad de la atribución realizada y, de este modo, según las materias, las competencias se ejercen de manera:

• Exclusiva
• Compartida
• Complementaria

Limitando el ejercicio de las no exclusivas conforme al principio de proporcionalidad. No obstante, el Tribunal ha recurrido en ocasiones a la teoría de las «competencias implícitas», y también ha sido muy frecuente y útil el uso de la denominada «cláusula de imprevisión», que permite a la UE realizar acciones en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados constitutivos, sin que se haya previsto en ellos los poderes de actuación necesarios, si bien con importantes controles para su realización (artículo 352 del TFUE).

Ámbito de Aplicación Temporal

El Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se concluyen por un período de tiempo ilimitado, tienen vocación indefinida. Durante mucho tiempo se interpretó esa indefinición temporal del Tratado CEE y CEEA como reflejo del carácter irreversible de los compromisos asumidos por los Estados miembros con la Organización. No obstante, ello no hubiese podido impedir la retirada de un Estado miembro. De hecho, el Reino Unido abandonó la UE, aunque ya se contemplaba desde Lisboa un procedimiento para ordenar el proceso.

Ámbito de Aplicación Territorial

El artículo 52 del TUE señala el ámbito territorial de los Tratados, que se corresponde con los territorios de cada uno de los Estados miembros. No obstante, cabe señalar ciertos matices respecto a:

• Regiones ultraperiféricas: se aplica el DUE en condiciones específicas (ej. Canarias).
• Territorios de ultramar.
• Estados que han excluido algunos territorios de la aplicación del DUE (ej. Gibraltar).

El Artículo 93 de la Constitución Española y la Integración Europea

El artículo 93 de la Constitución Española (CE) constituye el fundamento para la atribución del ejercicio de competencias soberanas a la Unión Europea y la ratificación de los Tratados constitutivos:

“Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión.”

Su finalidad es habilitar la atribución del ejercicio de competencias soberanas en favor de instituciones internacionales y, muy en particular, de las entonces Comunidades Europeas (CCEE). No en vano, dicho precepto es conocido como la “cláusula europea” o de apertura a la integración europea.

Dicha atribución de competencias se hizo mediante el Tratado de Adhesión de España y Portugal, firmado el 12 de junio de 1985 y autorizado por las Cortes mediante la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de Autorización para la Adhesión de España a las Comunidades Europeas.

Es importante destacar que las competencias no se ceden ni se pierden para siempre, pues la UE puede devolver competencias en las reformas de los Tratados (artículo 48 del TUE) o, si esta se disolviera, automáticamente regresarían estas competencias al seno constitucional. Precisamente, esta misma previsión del artículo 93 CE se utiliza en todos los supuestos en que España manifiesta su consentimiento a la revisión de los Tratados constitutivos, como ocurrió mediante la Ley Orgánica 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa.

Finalmente, se recurre también a dicho procedimiento cuando España manifiesta su consentimiento a las adhesiones de nuevos Estados miembros a la UE. Lo que se autoriza mediante Ley Orgánica es la celebración de Tratados (prestación del consentimiento de España para obligarse por medio de Tratado), para lo cual no hace falta celebrar referéndum.

El procedimiento parlamentario para consentir la pérdida de soberanía —y en su caso para autorizar la retirada de España de la UE— es sencillo, pues basta la mayoría absoluta (176 diputados) en el Congreso de los Diputados y mayoría simple (más votos a favor que en contra) en el Senado. Aunque se utiliza el procedimiento de las leyes orgánicas, estas no transforman los tratados europeos en leyes españolas ni mucho menos los incorporan con tal rango en el orden interno.

El Recurso por Incumplimiento en el Derecho de la Unión Europea

Este recurso permite al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) controlar si los Estados miembros respetan las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión, ya que son los Estados los que en gran medida aplican el Derecho europeo, en particular en la incorporación de las directivas y en la ejecución del Derecho de la Unión.

Lo más usual es que lo interponga la Comisión Europea, que se informa del posible incumplimiento bien de oficio (recibe anualmente informes de los Estados miembros relativos a su cumplimiento del Derecho de la Unión), bien como resultado de quejas dirigidas a ella por otros Estados miembros o por los particulares. No es nada habitual que un Estado inicie el procedimiento en contra de otro Estado, prefiriéndose —por ser más neutro diplomáticamente hablando— emitir una queja a la Comisión, que decidirá —discrecionalmente— si inicia el procedimiento.

Es legitimado pasivo el Estado «incumplidor». En cualquier caso, debe partirse de un concepto amplio de Estado, ya que el recurso se dirige contra el Estado miembro, no contra sus órganos (el Gobierno, el Parlamento, un Tribunal…) ni contra entidades que se integran en el mismo (una Comunidad Autónoma o un municipio, por ejemplo) y que hayan desconocido o incumplido el DUE.

Se pueden distinguir dos fases en el procedimiento:

1. La fase precontenciosa.
2. La fase jurisdiccional.

Fase Precontenciosa

Si la Comisión observa un posible incumplimiento del Derecho de la Unión por parte de un Estado miembro, remite un escrito de requerimiento o carta de emplazamiento al Gobierno de dicho Estado, en el que describe los términos de la infracción y solicita al Estado que presente las observaciones oportunas.

Si el Estado no responde o su respuesta no es convincente, la Comisión emitirá un dictamen motivado al Gobierno del Estado. Si el Estado, una vez pasado ese plazo, no ha corregido su actitud, la Comisión podrá interponer una demanda de incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.

Fase Jurisdiccional

La demanda es inadmisible si:

• No se han emitido previamente el escrito de requerimiento y el dictamen motivado.
• Aún no ha transcurrido el plazo dado al Estado en el dictamen motivado.
• No se identifican claramente los motivos de incumplimiento.
• No hay identidad total de los elementos de hecho y de derecho entre el dictamen motivado y la demanda de incumplimiento.

Si la demanda se admite, se desarrolla el procedimiento judicial que puede declarar el incumplimiento o no.