El Derecho Derivado de la Unión Europea

Junto a la atribución de competencias en determinados ámbitos materiales que los Estados miembros (EE. MM.) realizan a favor de la Unión Europea (UE) en los Tratados constitutivos, esos Estados establecen al mismo tiempo los objetivos a alcanzar y los instrumentos jurídicos para que en esos ámbitos materiales de competencias se alcancen dichos objetivos. Se concreta, por tanto, en un abanico de actos jurídicos internos y acuerdos internacionales que se adoptan por la Unión a través de los procedimientos especialmente previstos a tal fin y que forman el conjunto de lo que se denomina Derecho derivado.

El Derecho derivado es el Derecho escrito producido o elaborado por la UE por sí sola o a través del acuerdo con terceros (es una Organización Internacional) y que encuentra su alcance y fundamento en las normas del Derecho originario. Se desarrolla a través de distintos procedimientos, en función de la base jurídica que ofrecen los Tratados constitutivos.

Componentes del Derecho Derivado:

• Actos legislativos y no legislativos: Adoptados por las instituciones conforme a un procedimiento determinado.
• Acuerdos internacionales: Adoptados por la UE con terceros Estados o con otras Organizaciones Internacionales (OI).
• Actos en desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC): Regulada en el Tratado de la Unión Europea (TUE).

Hasta el Tratado de Lisboa, también existía un régimen singular o específico para los actos normativos adoptados en aplicación del llamado «tercer pilar» y los procedimientos para su adopción. Hoy, tras la ubicación de todos los componentes del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) entre los ámbitos materiales donde se adoptan los actos y se siguen los procedimientos para su elaboración propios de un sistema de integración más que de la cooperación intergubernamental, ha desaparecido ya dicha distinción y, por eso, no haremos mayor referencia a ella.

La Jerarquía Normativa en el Derecho de la Unión Europea

Desde el Tratado de Lisboa, las competencias de la Unión en estos ámbitos materiales se ejercen y desarrollan por los procedimientos generales y conforme a las categorías jurídicas comunes al resto de las políticas y acciones internas y de la acción exterior previstas en los Tratados constitutivos, con la única excepción de la PESC.

Entre los actos jurídicos que completan el ordenamiento jurídico de la UE, no existe en general un orden jerárquico, lo que genera no pocas complicaciones. Es claro que todo el Derecho derivado, al adoptarse con base en el Derecho originario, no puede contradecirlo y, por tanto, es jerárquicamente inferior a él.

En el Acta Final de la Conferencia Intergubernamental (CIG) que adoptó el TUE en Maastricht, se anexó una Declaración específica en la que se encargaba a la CIG convocada para «estudiar en qué medida sería posible revisar la clasificación de los actos, con vistas a establecer una adecuada jerarquía entre las distintas categorías normativas». Nada se hizo, hasta que en Roma de 2004 se trató de establecer categorías normativas más claras y cercanas al ciudadano y subordinar unas a otras; pero, como tantas otras innovaciones propuestas entonces, tras el abandono de ese Tratado, quedaron en el olvido. Lisboa no ha hecho nada al respecto y los distintos actos de Derecho derivado carecen de un orden jerárquico entre sí.

El artículo 290.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) permite que un acto no legislativo de alcance general no solo complete, sino también que modifique determinados elementos no esenciales del acto legislativo. En los propios Tratados constitutivos se regula el rango jerárquico de los acuerdos internacionales en el Derecho de la Unión Europea (DUE), lo que plantea otras cuestiones, ya que esos acuerdos son tratados internacionales y, como tales, están regidos por el Derecho Internacional (DI).

Requisitos de los Actos Jurídicos de las Instituciones de la UE

Los actos jurídicos adoptados por las instituciones de la UE deben cumplir unos requisitos generales que permiten determinar: la razón de ser del acto (motivación), su existencia (publicación) y su vigencia (entrada en vigor).

La Motivación de los Actos

La relevancia de la motivación del acto se pone de manifiesto al constituir un requisito formal de validez del acto, lo que se extiende a todos los actos vinculantes. En consecuencia, en tanto que requisito de validez, su ausencia es causa de nulidad del acto.

Además, se habrá de tener en cuenta el principio de proporcionalidad y, cuando el acto jurídico se adopte en ejercicio de una de las competencias no exclusivas, igualmente debe considerar el cumplimiento del principio de subsidiariedad.

La Publicación de los Actos

La publicación es un principio fundamental de todo ordenamiento jurídico para los actos que emanen de poderes públicos y su relevancia reside en ser condición para su eficacia. Los Tratados constitutivos y las reformas llevadas a cabo a través de otros tratados internacionales se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) y, conforme al Derecho Internacional (DI), los Estados miembros les dan la publicación exigida en sus respectivos Derechos internos y mediante los procedimientos previstos en sus respectivos Derechos internos para los tratados internacionales.

Los actos no legislativos deben también publicarse en el DOUE cuando adoptan la forma de reglamentos, de directivas que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros o de decisiones que no indiquen destinatario. Las demás directivas, que también habrán de firmarse, y las decisiones que indiquen un destinatario, se notificarán a sus destinatarios.

La Entrada en Vigor

Se aplica la misma máxima del derecho español: si no se dice lo contrario, entra en vigor a los 20 días de su publicación. En la UE existe un elemento añadido importante: una motivación de la normativa porque deben respetarse las competencias en base al principio de subsidiariedad, proporcionalidad y suficiencia de medios.

La entrada en vigor de los actos de Derecho derivado que adopten la forma de reglamentos, directivas destinadas a todos los Estados miembros y decisiones que no indiquen destinatario tendrá lugar cuando ellos mismos lo determinen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación. Las demás directivas, así como las decisiones que indiquen un destinatario, surtirán efecto en virtud de su notificación.

La regla de vacatio legis recogida en el artículo 297 del TFUE para los actos legislativos y no legislativos que no se notifican a sus destinatarios es un principio general común a todos los ordenamientos jurídicos nacionales que trata de facilitar el conocimiento por los posibles destinatarios del contenido de los actos, dando seguridad jurídica al Derecho de la Unión Europea (DUE).

Clasificación de los Actos Jurídicos del Derecho Derivado

Las categorías jurídicas del Derecho derivado institucional se han distinguido tradicionalmente entre «actos típicos» o «actos atípicos», en función de que la categoría jurídica del acto esté o no prevista en los Tratados constitutivos.

Actos Atípicos

Tradicionalmente, las instituciones han adoptado actos que no respondían a las características de la decisión prevista entonces en los Tratados constitutivos. En todos estos casos, tales actos se consideran «actos atípicos», lo que no obsta para que tengan la validez y eficacia que las instituciones que los adoptan hayan querido otorgarles y que, desde luego, solo pudieran adoptarse en ejercicio de las competencias atribuidas por los Estados miembros, no pudiendo suponer ninguna asunción de competencias por la Organización en materias que no le habían sido atribuidas por los Estados miembros.

Muchos de los «actos atípicos» tomaron la forma de decisiones y de acuerdos interinstitucionales. Debe decirse que, tras el Tratado de Lisboa, se ha modificado el diseño jurídico de las decisiones previstas en el artículo 288 del TFUE, pudiéndose englobar en tal categoría «típica» a muchas de las decisiones que antes no lo eran.

Dado que en muy pocas ocasiones los Tratados constitutivos predeterminan el tipo de acto que ha de adoptarse, las instituciones deciden en cada caso ese tipo de acto conforme a los procedimientos aplicables y el principio de proporcionalidad. La proporcionalidad dicta que, generalmente, será preferible un acto de contenido menos detallado a uno excesivamente detallado y una directiva a un reglamento.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) viene habitualmente controlando el Derecho derivado en función de la naturaleza de los actos y los efectos jurídicos que están llamados a producir los actos adoptados, independientemente de cuál sea la denominación que las instituciones dan a los actos en cuestión. Prima el contenido sobre la denominación formal, lo que tiene efecto en los recursos que se pueden interponer frente a los actos ante el Tribunal.

Actos No Vinculantes de la Unión Europea

El rasgo de no tener efecto jurídicamente vinculante se predica tanto de algunos «actos atípicos» a los que las instituciones recurren como de otros «actos típicos», los actos a disposición de las instituciones que también se mencionan en el artículo 288 del TFUE: las recomendaciones y los dictámenes. Esa disposición simplemente señala su falta de carácter jurídicamente vinculante. Estos actos no están sometidos al control de legalidad por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

Es reseñable, por otra parte, que los Tratados constitutivos y los Protocolos prevén hipótesis en las que las recomendaciones y dictámenes son adoptados por entidades distintas de las instituciones u órganos de la Unión.

Las Recomendaciones

Las recomendaciones son en general emitidas discrecionalmente y a iniciativa de las instituciones que las adoptan y suponen la indicación de una conducta a seguir o a cambiar, sin que de la recomendación se siga obligación jurídica alguna.

Tienen capacidad para emitir recomendaciones, a iniciativa propia o por supuestos concretos señalados en los Tratados:

• El Consejo (eventualmente a propuesta de la Comisión).
• La Comisión.
• En casos específicos, el Banco Central Europeo (BCE), que puede decidir hacerlas públicas.
• El Parlamento Europeo (PE) puede adoptar recomendaciones.

En ocasiones, la recomendación de la Comisión es solicitada por el Consejo o un Estado miembro, o es preceptiva para que el Consejo pueda pronunciarse. En otras ocasiones, el Consejo ha de pronunciarse a recomendación de una parte de sus miembros.

Los Dictámenes

Los dictámenes dan expresión a una opinión o valoración. Su adopción, generalmente, está prevista específicamente en los Tratados constitutivos, pudiendo adoptarse por propia iniciativa o a instancia de otras instituciones u órganos.

Muchas disposiciones de los Tratados constitutivos, incluidas las que regulan los procedimientos legislativos o el procedimiento por incumplimiento, exigen con frecuencia la adopción de dictámenes. A menudo, el dictamen es preceptivo para el pronunciamiento de una institución, aunque de su contenido no se desprenda ninguna obligación para su destinatario o para un tercero. El dictamen tiene que solicitarse y, de lo contrario, podría atacarse la validez del acto adoptado sin el preceptivo dictamen. Sin embargo, a veces, los Tratados constitutivos contemplan expresamente que, pasado un plazo estipulado sin que se emita el dictamen, puede prescindirse de él.

Cuando una institución está llamada a formular una recomendación o emitir un dictamen, tiene la obligación de hacerlo, so pena de incurrir en violación de los Tratados constitutivos y de ser demandada ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

El Efecto Directo en el Derecho Primario de la Unión Europea

Por cuanto al Derecho primario se refiere, es decir, los textos más importantes del ordenamiento jurídico europeo, en la sentencia Van Gend en Loos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sentó el principio del efecto directo. No obstante, indicó como condición que los derechos u obligaciones deben ser precisas, claras, incondicionales y no requerir medidas complementarias, tanto de carácter nacional como europeo. En la sentencia Becker, el TJUE rechaza el efecto directo cuando los países poseen un margen de maniobra relativo a la aplicación de la disposición contemplada, por muy mínima que sea.

Dentro del Derecho originario, debemos distinguir varios supuestos:

a) Tratados Constitutivos

• Eficacia directa plena: Entre otras, de las siguientes disposiciones: principio de no discriminación laboral por razón de nacionalidad (art. 18 TFUE), principio de no discriminación por razón de edad (art. 19 TFUE), etc.
• Eficacia directa vertical ascendente: Entre otras, de las siguientes disposiciones: prohibición de establecer medidas arancelarias a la importación o exportación (art. 30 TFUE).

b) Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE)

La CDFUE tiene el mismo valor jurídico que los Tratados constitutivos y sus disposiciones tienen eficacia directa vertical frente a las Instituciones de la UE y los Estados miembros cuando apliquen el DUE. También se admite por el TJUE el efecto directo horizontal de algunos derechos, como la libertad de pensamiento, conciencia y religión (art. 10 CDFUE), o la libertad profesional y el derecho a trabajar (art. 15 CDFUE).

c) Principios Generales del Derecho

Si bien muchos de estos principios están positivados a través de la CDFUE, el TJUE ha venido reconociendo eficacia directa plena (vertical y horizontal) de los principios generales del Derecho generalmente reconocidos por los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros (EE. MM.), como el principio ne bis in idem, de tutela judicial efectiva, de irretroactividad de disposiciones penales no favorables o de seguridad jurídica y confianza legítima.

d) Acuerdos Internacionales de la Unión Europea

Sus disposiciones pueden tener efecto directo si cumplen con los requisitos generales ya estudiados y, además, lo permite su naturaleza y objeto. Habitualmente se aplica a acuerdos de cooperación, libre comercio o protección medioambiental.