Las Administraciones Públicas

El Artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), define como Administraciones Públicas a:

1. La Administración General del Estado.
2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
3. Las Entidades que integran la Administración Local.
4. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia que se integren en cualquiera de las anteriores y que, por tanto, también tendrán la consideración de Administración Pública.

Tipología de Administraciones Públicas

Las Administraciones Públicas pueden clasificarse según diversos criterios. En primer lugar, por su ámbito territorial:

• Las Administraciones Territoriales son aquellas cuya naturaleza está esencialmente ligada a un territorio, de modo que sus potestades se extienden sobre el mismo.
• Las Administraciones No Territoriales ejercen su poder sobre determinados habitantes o sectores, y se encuentran ubicadas en el territorio sobre el que ejercen su competencia.

Esta distinción implica la atribución de potestades públicas esenciales, como la potestad tributaria o la potestad expropiatoria, a las Administraciones Territoriales. En el Derecho español, son Administraciones Territoriales la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

Clasificación por Estructura

Por su estructura, podemos distinguir:

• Las Administraciones de base corporativa están integradas por una asociación permanente u obligatoria de personas para la satisfacción o defensa de sus intereses comunes, así como para el desarrollo de determinadas funciones públicas.
• Los entes de base institucional son una personificación de un conjunto de bienes afectos a un fin, administrados por personas que no son miembros de esa persona jurídica.

Organización Territorial del Estado y Autonomía

De acuerdo con el Artículo 137 de la Constitución Española (CE), el Estado, entendido en un sentido amplio de poderes públicos, se organiza territorialmente en municipios, provincias y las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Sin embargo, tal y como ha aclarado el Tribunal Constitucional (TC), mientras que la autonomía de los municipios y las provincias es meramente administrativa, la autonomía de las Comunidades Autónomas es también política, derivando de la distribución de competencias ejecutivas y legislativas que proclaman los Artículos 148 y 149 de la CE. Por lo tanto, nos encontramos con dos entes territoriales de carácter administrativo y, a la vez, político: el Estado y las Comunidades Autónomas. Junto a estos, se sitúan las Entidades Locales, de carácter meramente administrativo, cuyo régimen jurídico se encuentra regulado en la Ley de Bases del Régimen Local, en el Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local y, finalmente, en la Ley de Haciendas Locales.

Principales Entidades Locales

De este conjunto normativo, podemos destacar como Entidades Locales más importantes el municipio, la provincia y las islas. Con menor importancia, se encuentran las mancomunidades de municipios y las áreas metropolitanas.

Relaciones Interadministrativas: Estado y Entidades Subestatales

La Ley 30/1992 (LRJ-PAC) recoge en sus Artículos 4 a 10 una serie de principios básicos o fundamentales que deben regular las relaciones entre las Administraciones Públicas:

• En primer lugar, el principio de autonomía, que implica un respeto al ejercicio legítimo de las competencias por parte de las otras Administraciones.
• En segundo lugar, la necesidad de ponderar, en el ejercicio de las propias competencias, la totalidad de los intereses públicos implicados.
• En tercer lugar, facilitar a otras Administraciones la información que necesiten, así como prestar toda la colaboración y asistencia necesaria para el eficaz ejercicio de sus competencias.

En particular, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, se diseñan instrumentos de colaboración como las Conferencias Sectoriales o los convenios de colaboración. Por lo tanto, podemos afirmar que las relaciones del Estado con los entes territoriales subestatales se basan en los principios de competencia y coordinación. Sin embargo, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, la autonomía de los entes territoriales subestatales no es soberanía y debe sujetarse en todo caso al principio de unidad. Es este principio de unidad el que justifica que, además de una coordinación, el Estado tenga reconocidas ciertas facultades de control sobre las otras Administraciones Territoriales.

Fuentes del Derecho Administrativo

Definición: Son aquellas formas a través de las cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia.

Clasificación de las Fuentes

Fuentes Directas

• Fuentes Escritas: La Ley en sus diversas modalidades y los Reglamentos.
• Fuentes No Escritas: La Costumbre y los Principios Generales del Derecho.

Fuentes Indirectas

• La Jurisprudencia.
• Los Tratados Internacionales (una vez publicados oficialmente).

Clases de Leyes en la Constitución Española (CE)

• La Ley (en sentido amplio): Es la norma escrita superior entre todas, la que por ello prevalece frente a cualquier otra fuente normativa y no puede ser resistida por ninguna, en cuanto expresión de la voluntad popular, según indica el Preámbulo de la CE.
• La Ley Orgánica: Regula las materias relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la CE. Requiere mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (Artículo 81 CE).
• La Ley Ordinaria: Regula aquellas materias que no se hayan reservado a las Leyes Orgánicas. Requiere mayoría simple del Congreso (salvo excepciones).
• Leyes Básicas: Leyes estatales en las que, por razón de la materia, el Estado se reserva la potestad de legislar con fuerza vinculante para todas las Comunidades Autónomas (Artículo 149 CE).
• Leyes Marco: Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal (Artículo 150.1 CE).
• Leyes de Armonización: El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, incluso en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés general (Artículo 150.3 CE).
• Leyes de Transferencia o Delegación: El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal (Artículo 150.2 CE).

Las Leyes de las Comunidades Autónomas

La potestad legislativa autonómica no se regula directamente en la Constitución Española, sino en cada Estatuto de Autonomía.

Posición de las Leyes Autonómicas en el Sistema Normativo

• La Ley Autonómica es una norma jerárquicamente subordinada a la Constitución Española.
• La Ley Autonómica no tiene carácter ejecutivo de la CE (es decir, no desarrolla directamente la CE, sino el Estatuto de Autonomía y las competencias asumidas).
• Las Leyes de las Comunidades Autónomas constituyen el instrumento normativo idóneo para cumplir las exigencias de rango inherente a la reserva de ley en el ámbito de sus competencias.
• Si una Ley Autonómica regula una materia que el Estado no ha atribuido a la Comunidad Autónoma, o si no se atiene al Artículo 149 CE (que establece las competencias exclusivas del Estado), será nula e inconstitucional.
• La Ley Estatal tiene una posición de primacía respecto a la Ley Autonómica en caso de conflicto competencial.
• En caso de colisión o conflicto competencial, este se resuelve a favor de la norma estatal (Artículo 149.3 CE).

Disposiciones del Gobierno con Valor de Ley

• Decretos Legislativos: Son disposiciones con rango de ley, dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación legislativa del Parlamento (Cortes Generales o Asambleas Legislativas Autonómicas).
• Decretos-Leyes: Son normas que emanan, por vía de excepción, de un órgano que no tiene poder legislativo (concretamente, del Gobierno o Consejo de Ministros). El Artículo 86 CE reconoce al Gobierno la facultad de dictar disposiciones legislativas bajo la forma de Decretos-Leyes, en caso de extraordinaria y urgente necesidad (sin que puedan afectar a determinadas materias reservadas).

Los Reglamentos

Definición: Toda norma escrita dictada por la Administración Pública.

Características

Los reglamentos poseen las siguientes características:

• Son disposiciones de carácter general.
• Emanan de los órganos de la Administración Pública.
• Están sujetos a la subordinación a la ley (principio de jerarquía normativa).

Distinción entre Reglamento y Acto Administrativo

Un Reglamento se dirige a una pluralidad de destinatarios indeterminados. Un Acto Administrativo tiene un destinatario específico y se refiere a supuestos de hecho irrepetibles que se agotan con su cumplimiento.

Atribución de la Potestad Reglamentaria

Procedimientos de Atribución

• A nivel constitucional: El Gobierno del Estado tiene reconocida dicha potestad en el Artículo 97 CE. Las Comunidades Autónomas también la tienen reconocida de forma abstracta en sus Estatutos de Autonomía.
• A nivel legislativo: Distinguimos:
  • En lo que respecta al Estado, la legislación atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno y a los Ministros, conforme a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
  • Respecto a las Comunidades Autónomas, los Estatutos de Autonomía atribuyen la potestad reglamentaria al Gobierno u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma.
  • En lo que afecta a las Entidades Locales, la Ley de Bases del Régimen Local otorga la potestad reglamentaria a los municipios, provincias e islas.

Clasificación de los Reglamentos

• Por sus efectos: Se distinguen reglamentos internos y externos, según agoten su eficacia dentro de la propia Administración o afecten a los ciudadanos.
• Por su relación con la Ley:
  • Reglamentos Ejecutivos: Constituyen la modalidad típica de los reglamentos. Se dictan para desarrollar una ley anterior y han de ser dictaminados preceptivamente por el Consejo de Estado (u órgano consultivo autonómico equivalente).
  • Reglamentos Independientes: Son los dictados por el Gobierno o la Administración en materias no reguladas por ley y sin autorización, remisión o apoderamiento alguno por parte de estas. Su existencia es controvertida en el Derecho español.
  • Reglamentos de Necesidad: Son aquellos dictados, excepcionalmente, en contra de lo dispuesto por las leyes, bajo la cobertura de circunstancias extraordinarias (como el estado de alarma, excepción o sitio), que justifican la suspensión temporal del principio de primacía de la ley. Sus características son:
    • Carácter temporal.
    • Establecimiento de un régimen jurídico excepcional.
    • Vigencia limitada.
    • Procedimiento diferente para su aprobación respecto al resto de reglamentos.

Órganos con Potestad Reglamentaria

Autoridades Competentes

• Administración General del Estado: El Artículo 2.2.j de la Ley 50/1997, del Gobierno (LGob), atribuye al Presidente del Gobierno la potestad reglamentaria respecto a la organización y estructuras ministeriales. El Consejo de Ministros y los Ministros también tienen potestad reglamentaria.
• Comunidades Autónomas: El órgano competente es el Consejo de Gobierno o el órgano asimilado de cada Comunidad Autónoma.
• Administración Local: Los Plenos de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, entre otros.
• Administración Institucional: Los órganos de las entidades públicas empresariales, organismos autónomos, etc., en el ámbito de sus competencias.
• Órganos Constitucionales con Potestad Reglamentaria:
  • Consejo General del Poder Judicial.
  • Tribunal Constitucional.
  • Defensor del Pueblo.

Formas de Adopción de los Reglamentos

• Administración General del Estado:
  • Real Decreto: Dictado por el Consejo de Ministros o el Presidente del Gobierno.
  • Órdenes Ministeriales: Dictadas por los Ministros.
  • Órdenes de Comisiones Delegadas del Gobierno: Dictadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno.
• Comunidades Autónomas:
  • Decretos: Dictados por el Consejo de Gobierno o Presidente de la Comunidad Autónoma.
  • Órdenes: Dictadas por los Consejeros.
• Administración Local:
  • Reglamentos Orgánicos (de funcionamiento interno).
  • Ordenanzas Municipales (normas de carácter general).
  • Bandos (disposiciones de carácter local y urgente).
  • Circulares (instrucciones internas).

La Impugnación de los Reglamentos

Nulidad de los Reglamentos

La potestad reglamentaria está sujeta a una serie de límites, representados fundamentalmente por el principio de jerarquía normativa y el de reserva de ley. La transgresión de estos límites da lugar a la nulidad de pleno derecho del reglamento, conforme al Artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC).

Medios de Impugnación

Los medios de defensa o impugnación de los reglamentos ilegales son:

• Medio Pasivo: Consistente en la inaplicación del reglamento ilegal por parte de los Jueces y Tribunales, conforme al Artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ).
• Medios Activos:
  • Vía Penal: En casos de prevaricación administrativa.
  • Impugnación en Vía Administrativa: Recursos administrativos.
  • Revisión de Oficio: Por la propia Administración.
  • Impugnación Indirecta de la Disposición General en Vía Administrativa: A través de la impugnación de un acto de aplicación.
  • Impugnación en Vía Contencioso-Administrativa: Recurso directo o indirecto ante los tribunales.
  • Impugnación en Vía Constitucional: Recurso de inconstitucionalidad o cuestión de inconstitucionalidad.

Las Potestades Administrativas

Potestades Regladas y Discrecionales

Se distinguen las potestades regladas y las potestades discrecionales. Una potestad es discrecional siempre que el ordenamiento jurídico no establezca cuándo, cómo y en qué sentido se debe ejercitar, siendo en otro caso reglada.

Clasificación de Potestades Administrativas (según Colmeiro)

• Potestad Reglamentaria: Facultad de dictar normas jurídicas de carácter general con valor subordinado a la ley.
• Potestad Imperativa o de Mando: Facultad de dar órdenes y de obligar a su cumplimiento.
• Potestad Ejecutiva: Facultad de la Administración encaminada a la realización práctica de los fines administrativos. Comprende los poderes de dirección, tutela, gestión económica, gracia y dispensa.
• Potestad Sancionadora:
  • Disciplinaria o Interna: Facultad de imponer sanciones a los funcionarios por faltas en el ejercicio de sus cargos.
  • Correctiva o Externa: Facultad de imponer correcciones a los administrados por actos contrarios a lo dispuesto por la Administración.
• Potestad Jurisdiccional: Facultad de la Administración de resolver en vía administrativa las reclamaciones que formulen los administrados (en el ámbito de los recursos administrativos).

Requisitos para el Ejercicio de las Potestades

Para que la Administración pueda ejercer cualquier potestad, esta debe ser atribuida por ley con carácter expreso y específico.

El Principio de Legalidad

El Principio de Legalidad es un pilar fundamental del Derecho Administrativo, consagrado en la Constitución Española:

• El Artículo 9.1 CE establece que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
• El Artículo 9.3 CE garantiza el principio de legalidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
• El Artículo 97 CE declara que el Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
• El Artículo 103 CE establece que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

La Actividad Administrativa Discrecional y sus Límites

Al atribuir una potestad, la ley puede fijar, de manera total y absoluta, todas las vinculaciones de su ejercicio, de tal manera que su empleo se verifique en un proceso prácticamente automático. O bien, puede hacerlo de una manera parcial, fijando algunas de dichas condiciones y remitiendo la determinación de las restantes a la apreciación subjetiva, caso por caso, del titular de la potestad. En el primer supuesto se habla de potestad reglada y en el segundo de potestad discrecional.

Límites a la Discrecionalidad Administrativa

La evolución del Derecho Administrativo se ha caracterizado por una constante tendencia a limitar las potestades discrecionales de la Administración.

• Los actos discrecionales no están excluidos del control jurisdiccional.
• La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de un acto, sino únicamente a algunos de sus elementos (elementos reglados y elementos discrecionales).