Fundamentos Constitucionales de la Seguridad Social Española: Artículo 41 CE y sus Principios Rectores

Artículo 41 de la Constitución Española: Fundamentos de la Seguridad Social

Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.

Contenido Material: Principios Constitucionales

En este artículo se contienen las líneas generales de un potencial modelo de Seguridad Social, basado en los siguientes principios:

PRINCIPIO DE PUBLIFICACIÓN DEL SISTEMA: Se llega a esta interpretación en la medida en que se utiliza por partida doble el término «público». Este carácter del sistema de Seguridad Social determina que la gestión del mismo debe corresponder a los poderes públicos y, además, la financiación también debe apoyarse en mecanismos de la misma naturaleza.
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD: El artículo 41 se refiere a «todos los ciudadanos». Por lo tanto, el Sistema de Seguridad Social previsto ha de proteger a cualquier ciudadano que se encuentre en situación de necesidad. Es el denominado principio de universalidad de protección, tanto subjetiva como objetiva, sin diferenciación entre sujetos conforme a criterios profesionales o de cualquier otro tipo.
PRINCIPIO DE SUFICIENCIA: El artículo 41 califica la protección debida con el adjetivo de suficiente. Esta exigencia de suficiencia implica el compromiso de que tales prestaciones sean adecuadas a las necesidades que se trata de proteger, ya sea en términos de sustitución de rentas anteriores de activo, o como compensación de carencia de recursos propios para subsistir.
PRINCIPIO DE GENERALIDAD OBJETIVA: La protección debe dispensarse en atención a la situación en que el sujeto protegido se encuentre y no en razón a la causa (de origen profesional o no) que haya provocado tal situación de necesidad.

Contenido Formal: Reparto de Competencias en Protección Social

Para completar el diseño del modelo, es necesario hacer mención al reparto de competencias en materia de Protección Social que realiza la Constitución entre las distintas entidades territoriales.

Ni el artículo 41 CE ni ninguno otro de los principios rectores contiene cláusula alguna de atribución de competencias al Estado, a las Comunidades Autónomas o a algún otro ente territorial. Sin embargo, este reparto se establece en los artículos 149.1º y 148.1º de la CE:

Artículo 149.1.17 CE: El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Legislación Básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
Artículo 148.1.20 CE: Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: Asistencia social.

El Debate Doctrinal sobre el Modelo Constitucional de Seguridad Social

La Constitución significa un hito importante en la evolución normativa relativa a la Seguridad Social. De todas las previsiones constitucionales, el artículo 41 de la Constitución Española es el que contiene las referencias más directas al sistema.

Lo que aquí interesa destacar es el debate sobre la existencia o no de un modelo constitucional, así como sobre los caracteres básicos del eventual modelo de Seguridad Social. Se distinguen, en principio, tres posturas:

Postura Flexibilizadora: Sostiene que el artículo 41 CE no contiene ningún modelo de seguridad social, o al menos no hay un único y unívoco modelo. Esto permite integrar en el tenor del artículo 41 diversos modelos potenciales.
Postura Conservadora: Afirma que sí existe un modelo constitucional acabado de seguridad social y, en consecuencia, el desarrollo legislativo solo puede tener una única orientación.
Posicionamiento Ecléctico: La Constitución no ha querido establecer un modelo acabado de seguridad social. El artículo 41 CE contiene los rasgos que, tendencialmente, ha de ir adaptando, paulatinamente y consolidando el legislador. Estos rasgos se podrían sintetizar en la universalidad subjetiva, la asistencia y prestaciones suficientes en situaciones de necesidad, siendo indiferente el empleo de mecanismos contributivos o no contributivos.

Principios Orientadores del Sistema de Seguridad Social

A continuación, se detallan los principios que rigen el sistema, distinguiendo entre los de origen constitucional y los de origen legal.

Principios Constitucionales (Derivados del Art. 41 CE)

Publificación Institucional.
Universalidad.
Generalidad.
Principio de Suficiencia.

Principios de Origen Legal (LGSS y Pactos de Toledo)

El sistema de la Seguridad Social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad.

Principio de Universalidad: Se corresponde con el principio de universalidad tácitamente incorporado en el artículo 41 CE.
Principio de Unidad: Este es un principio que no aparecía expresamente en la Constitución ni en la LGSS (aunque sí fue una directriz de la LBSS de 1963). No obstante, el principio de unidad estaba implícitamente en la Constitución, puesto que el artículo 41 menciona un régimen público de seguridad social, o lo que es lo mismo, un régimen único y unitario según la interpretación dada por el Tribunal Constitucional (TC).
Principio de Solidaridad: Es el que sustenta la institución misma de Seguridad Social y se conecta íntimamente con la cláusula del Estado social del artículo 1.1 CE, del valor de la igualdad material del artículo 9.2 CE, y con la manifestación de la distribución de la riqueza en su vertiente tributaria contenida en el artículo 31 CE. En consecuencia, la solidaridad requiere vincularse con el principio constitucional de la publificación del sistema.
Principio de Igualdad: Aparece expresamente por primera vez en la LGSS, pero no se puede percibir como un principio nuevo. Si aparece ahora, es como consecuencia de la necesidad de establecer una tríada unidad-solidaridad-igualdad sobre la que orbitara la política centralista de la coyuntura del conflicto de competencias. En efecto, el principio de igualdad ya regía el sistema de seguridad social desde el artículo 14 CE, en tanto que, obviamente, el sistema debía respetar el principio de igualdad en la aplicación de la ley y la prohibición de discriminación.

Principios Adicionales (Pactos de Toledo)

Brevemente, se consideran también los principios de separación de las fuentes de financiación y de reparto, y los principios de equidad, contributividad y proporcionalidad, que han sido puestos de relieve por los Pactos de Toledo y sucesivos.

Principio de Reparto: No deja de ser otra de las manifestaciones de un eventual principio de solidaridad, primero subyacente, después legalizado. Por contraposición a la capitalización, mediante el sistema de reparto las prestaciones a las que el sistema debe hacer frente se financian con los recursos obtenidos en el mismo ejercicio presupuestario.
Principio de Contributividad: Es un principio que se debería circunscribir al ámbito de la seguridad social en el que rige el criterio profesional, y en el que existen obligaciones de vinculación (afiliación y alta) y contribución al sistema mediante cotizaciones. Así, el principio contributivo se traduce en que la adquisición de la condición de sujeto protegido guarda una relación directa con la condición de sujeto incluido en el sistema.
Principio de Proporcionalidad: Se concreta en la adecuación exacta entre contribución/cotización y grado o nivel de la protección (cuantía y/o duración de la prestación). En la medida en que en el sistema de seguridad social rige el súper-principio de la solidaridad, resulta necesario relativizar este principio de la proporcionalidad: al menos mínimamente, so pena de destruir la propia lógica del sistema, donde el principio de reparto ha dejado un lugar marginal a la capitalización, mecanismo de proporcionalidad pura.
Principio de Equidad: Se traduciría en que, a igual contribución, los sujetos protegidos deberían percibir igual prestación, como consecuencia de la aplicación de reglas uniformes para todos los sujetos. Ahora bien, se podría ir más allá y asociar la equidad a la igualdad material: se ha de tratar igual a los iguales y de modo desigual a los desiguales. Este principio, así, ha legitimado la introducción de instituciones como los complementos por mínimos, la reforma de la pensión de viudedad o del SOVI.