La expropiación forzosa es una potestad administrativa que permite a la Administración privar a un particular de sus bienes y derechos por causa de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización. Este proceso está regulado por la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) y su Reglamento (REF), y se rige por principios de legalidad y garantía patrimonial.

Los Sujetos de la Expropiación Forzosa: Expropiante, Beneficiario y Expropiado

El Expropiante: Titular de la Potestad Expropiatoria

El artículo 1 de la LEF dispone que la expropiación forzosa solo podrá ser acordada por el Estado, la provincia o el municipio. El artículo 4.1 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cita entre las potestades de los municipios, provincias e islas, la potestad expropiatoria. El artículo 4.2 establece que “podrá ser de aplicación a las Entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las Comarcas, Áreas Metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las Comunidades Autónomas concretar cuáles de aquellas potestades les serán de aplicación”.

En términos negativos, esta formulación implica que ni los particulares, ni los entes públicos institucionales, corporativos o empresas públicas pueden ser titulares del poder de expropiación.

La razón de que la titularidad de la potestad expropiatoria se limite a los entes territoriales se debe a que solo este tipo de entes representan los fines generales y abstractos de la Administración y, por ello, solo tales entes pueden ser titulares de los poderes políticos superiores, entre los cuales se encuentra el expropiatorio.

El artículo 3.3 del REF delimita aún más la titularidad expropiatoria al referirse a los órganos administrativos competentes. Así, dice que el Estado ejercita esta potestad por medio de sus órganos competentes en cada caso, y hace una mención expresa al Gobernador Civil como órgano que ostenta la representación ordinaria del Estado en los expedientes expropiatorios.

En los supuestos de expropiaciones realizadas por la provincia o el municipio, corresponde, respectivamente, a la Diputación Provincial o al Ayuntamiento Pleno adoptar los acuerdos en materia de expropiación que, conforme a la Ley o el Reglamento, tengan carácter de recurribles en vía administrativa o contenciosa.

Queda por precisar el supuesto de las expropiaciones que realicen las Comunidades Autónomas; en las que el órgano competente habrá de ser el Consejo de Gobierno de las mismas o aquel de sus miembros o representante que determinen las normas que regulen su organización interna.

El Beneficiario: Interés Público y Obligaciones

Según el artículo 301 del REF, el beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado.

Con frecuencia, en la relación jurídica expropiatoria la posición de beneficiario coincide con la del expropiante, lo que ocurre siempre que este expropia para sí. Aunque lo normal es que la Administración, aun siendo titular de la potestad expropiatoria, actúe en beneficio de un tercero, surgiendo así la figura del beneficiario.

Respecto de quién puede ser sujeto beneficiario de la expropiación, hay que distinguir, con el artículo 2 del REF, según se trate de expropiación por causa de utilidad pública, en cuyo caso lo será siempre una entidad pública o un concesionario de la Administración.

El beneficiario en la relación jurídica expropiatoria representa el interés público, siendo a él a quien se le atribuye la cosa objeto de expropiación y a quien le corresponde abonar la indemnización económica. Conforme al Artículo 50 del REF, las facultades y las obligaciones del beneficiario son:

• Solicitar de la respectiva Administración expropiatoria la iniciación del expediente expropiatorio a su favor, debiendo, a estos efectos, justificar plenamente la procedencia legal de la expropiación y su cualidad de beneficiario.
• Como parte que es en el expediente expropiatorio, puede impulsar el procedimiento e informar a su arbitrio sobre las incidencias y pronunciamientos del mismo.
• Formular la relación concreta e individualizada en la que se describan en todos sus aspectos, material y jurídico, los bienes y/o derechos que considere de necesaria expropiación.
• Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa de los bienes o derechos objeto de expropiación.
• Actuar en la pieza separada del justiprecio, a los efectos de presentar la hoja de aprecio a que se refiere el artículo 30 de la Ley y de aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios.
• Pagar o consignar la cantidad fijada como justiprecio.
• Abonar las indemnizaciones por demora que legalmente procedan por retrasos que les sean imputables.
• Las obligaciones y derechos derivados de la reversión y los demás derechos y obligaciones establecidos por la Ley y en el Reglamento de Expropiación Forzosa.

La condición de beneficiario debe estar expresamente determinada por la Ley, tanto de forma directa como indirecta, es decir, en relación a una situación determinada.

El Expropiado: Titular de Bienes y Derechos

Es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la acción expropiatoria, según el artículo 3.1 del REF.

La Ley, en su artículo 1, considera que cualquier persona puede ser sujeto expropiado, por lo que habrá que considerar que también las entidades públicas podrán ser objeto de expropiación en cuanto a sus bienes patrimoniales.

La Administración, salvo prueba en contrario, considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos o fiscales que produzcan presunción de titularidad (la cual solo podrá ser destruida judicialmente), o a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales, o finalmente a quien lo sea pública o notoriamente.

Además, pueden ostentar la condición de expropiado (a petición propia y acreditando su condición) los titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, así como los arrendatarios cuando se trate de bienes inmuebles rústicos y urbanos, iniciándose un expediente incidental para cada uno de ellos con el objeto de fijar la indemnización que pudiera corresponderles.

Finalmente, cabe decir que la titularidad de un bien puede cambiar sin que se altere el expediente expropiatorio ni la finalidad de la expropiación.

El Objeto de la Expropiación Forzosa: Bienes y Derechos Patrimoniales

Será cualquier clase de derechos o intereses patrimoniales legítimos sobre los que se lleva a cabo una privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses legítimos, cualquiera que sea la modalidad que pueda revestir esta privación.

Esta privación singular ha de ser acordada imperativamente; ha de tratarse de una privación deliberada y querida, producto, por consiguiente, de un acto administrativo declaratorio, de un negocio jurídico que tiende a la restricción de la esfera de derechos del destinatario.

Aunque la Ley enumera entre las posibles operaciones expropiatorias una amplia gama de modalidades de privación singular de la propiedad, derechos e intereses patrimoniales (venta, permuta, arrendamiento, censo), excluye de las mismas las ventas forzosas reguladas por la legislación especial sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas (artículo 10, apartado 2). Excepción que es generalizada por el Reglamento en su artículo 1.3 a “las ventas forzosas de cualquier artículo objeto de intervención económica”.

La Causa de la Expropiación: Utilidad Pública e Interés Social

La potestad expropiatoria es un poder general, abstracto y no relacionado con un bien concreto, que está permanentemente disponible para su ejercicio por la Administración Pública competente y que puede hacerse efectivo en el momento en que se precise. Esta habilitación legal a la Administración no resulta suficiente para hacer efectiva una expropiación, porque aquella debe justificar en cada paso el uso concreto de la potestad y el destino de la cosa expropiada, ya que la acción expropiatoria se encuentra rodeada de un conjunto de derechos y de garantías del propietario por exigencias constitucionales y legales que exigen tal justificación.

El artículo 33.3 de la Constitución Española (CE) hace referencia a este presupuesto imprescindible para la efectividad plena de la expropiación al disponer que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”. Por lo que en cada caso es necesario concretar la causa que justifique la misma.

La Ley vigente establece como causa de la expropiación no solo la utilidad pública sino también el interés social.

La causa expropiandi es la afectación del bien expropiado a un fin público, y la Ley ha de predeterminar en cada caso lo que ha de entenderse por tal. Toda expropiación queda vinculada a esta causa.

Solo a la Ley corresponde determinar en cada caso las expropiaciones que han de calificarse de utilidad pública o interés social, cuestión de suma importancia para saber en cada caso cuáles son las garantías del particular expropiado, pues la Administración no puede efectuar esta determinación por vía reglamentaria.

Dicha determinación legal lleva consigo la autorización para expropiar los bienes o derechos necesarios para la realización de las obras o el establecimiento de los servicios.

El interés social como causa legitimadora de la expropiación debe ser declarado expresa y singularmente por ley en cada caso.

Se distingue la declaración de utilidad pública e interés social según que el objeto expropiado sea inmueble o mueble.

Si se trata de bienes inmuebles, la declaración de utilidad pública (artículos 10 y 11 del Reglamento) debe hacerse mediante ley, excepto en los siguientes supuestos:

• Cuando se trate de obras y servicios incluidos en los planes del Estado, Comunidades Autónomas, provincias, islas y municipios. La realización de dichos planes se acordará por Orden Ministerial, y los de las Comunidades Autónomas, provincias, islas o municipios, por el órgano competente.
• Cuando por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública para cualquier clase de obras, servicios o concesiones, bastará el reconocimiento mediante Decreto del Consejo de Ministros.
• Cuando en disposiciones especiales se establezcan otras formas distintas en cuanto a la declaración de utilidad pública.

Si la expropiación forzosa afectara a bienes muebles, la utilidad pública o el interés social deben ser declarados expresamente por ley en cada caso, salvo que de otra forma se haya autorizado la expropiación para una categoría o clase especial de bienes, en cuyo caso bastará el Decreto del Consejo de Ministros.

El Procedimiento General de Expropiación Forzosa

El ejercicio de la potestad expropiatoria, una vez que la Ley ha abierto el campo específico de actuación, está sometido a un procedimiento riguroso y estricto que condiciona su legitimidad: la expropiación es un negocio formal.

Cualquier infracción del ordenamiento jurídico en materia de procedimiento dará lugar a que el particular expropiado pueda interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo, por cuanto la observancia de dicho procedimiento es un derecho del particular expropiado reconocido en el artículo 33.3 de la CE, que dispone que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

La Ley distingue un procedimiento general y procedimientos especiales. El procedimiento general se desarrolla a través de las siguientes fases principales:

• La declaración de necesidad de la ocupación.
• La determinación y pago del justiprecio.

Antes de iniciar el procedimiento, es imprescindible observar lo prescrito en la LEF como presupuesto del acto expropiatorio, que no es otro que la declaración de utilidad pública o de interés social, presupuesto que la LEF ha desglosado del procedimiento expropiatorio y que abre el camino concreto de la expropiación.

Declaración de Utilidad Pública o Interés Social: Requisito Indispensable

El artículo 9 de la LEF establece que para proceder a la expropiación forzosa será requisito indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado.

Se exige como principio un acto de reconocimiento expreso de que la hipótesis particular de que se trata está comprendida en la declaración genérica de la Ley, y la competencia para acordar este acto se atribuye, como regla, al Consejo de Ministros (artículos 10, 12 y 13).

Cuando se trate de expropiar bienes inmuebles y la causa sea concretamente la de utilidad pública, se acepta una excepción de este sistema general, admitiéndose, o bien que la competencia para dictar el acto singular de reconocimiento pertenezca a autoridad inferior al Consejo de Ministros, o bien, incluso, que pueda prescindirse de tal acto singular por entenderse implícita la concurrencia de presupuesto de utilidad pública, precisiones las dos, que por su excepcionalidad deberán constar en las leyes formales que regulen tales supuestos específicos.

Cuando la Ley haya declarado la utilidad pública o interés social en forma genérica para una categoría especial de bienes muebles, obras, servicios y fines, entonces la autorización en cada caso concreto del ejercicio de la potestad expropiatoria deberá adoptarse por acuerdo del Consejo de Ministros.

La utilidad pública se entiende implícita en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios que para el cumplimiento de sus fines realizan las empresas a las que se haya concedido el título de interés nacional.

La Declaración de Necesidad de Ocupación: Primera Fase del Procedimiento

Constituye tal declaración la primera fase o pieza separada del procedimiento expropiatorio.

Si la expropiación hubiere de extenderse a bienes que puedan resultar indispensables para previsibles ampliaciones, se entenderá que los mismos quedan afectados al fin, obra o servicio expropiado. Los trámites que integran el procedimiento normal de declaración de necesidad de ocupación son los siguientes:

Relación de bienes o derechos

El beneficiario estará obligado a formular una relación concreta e individualizada en la que se describan en todos sus aspectos, material y jurídico, los bienes y derechos que considere de necesaria expropiación, así como el nombre de los propietarios y de cuantos sean titulares de algún derecho o interés indemnizable afectados por la expropiación (artículo 17).

Información pública

Recibida la relación, el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma abrirá información pública durante el plazo de 15 días.

Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha relación habrá de publicarse en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y en el Boletín Oficial de la Provincia (BOP), así como en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, comunicándose además a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios (artículo 18).

Alegaciones

Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse por razones de fondo o de forma a la necesidad de la ocupación (artículo 19).

Resolución

A la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en la información pública, el Delegado del Gobierno, previas las comprobaciones que estime oportunas, resolverá en el plazo de 20 días sobre la necesidad de la ocupación (artículo 20). Contra dicha resolución podrá interponerse recurso de alzada ante el Ministro correspondiente (artículo 22). Cuando la expropiación implique solo la necesidad de ocupación de una parte de la finca, el propietario podrá solicitar a la Administración que dicha expropiación comprenda la totalidad de la finca (artículo 23).

Ocupación Previa por Urgencia

Excepcionalmente, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, y previa declaración de urgencia, podrá efectuarse la ocupación de los bienes afectados por la expropiación sin necesidad de realizar el trámite de declaración de necesidad de la ocupación (artículo 52).

El Justiprecio en la Expropiación Forzosa: Determinación y Garantía Patrimonial

La indemnización es no solo el elemento más importante de la expropiación por cuanto supone compensar al expropiado por el objeto del que se le priva, sino porque constituye la fase más importante del procedimiento expropiatorio, ya que es la garantía patrimonial del expropiado.

La LEF regula dos formas de determinación del justiprecio:

Determinación por Mutuo Acuerdo

La Administración y el expropiado pueden convenir libremente y por mutuo acuerdo la adquisición de los bienes o derechos objeto de expropiación (artículo 24 de la LEF). Una vez convenida la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente expropiatorio, sin que, a pesar de este acuerdo, pueda calificarse el mismo como una compraventa. En el caso de que en el plazo de 15 días no se llegue a un mutuo acuerdo en la fijación del precio, se seguirá el procedimiento señalado en la Ley, sin perjuicio de que en cualquier momento posterior de su tramitación las partes puedan llegar a dicho acuerdo.

Una vez firme el acuerdo, se procederá a determinar su justiprecio, que se tramitará como pieza separada, abriéndose un expediente individual a cada propietario expropiado o un expediente único cuando el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyan una unidad económica.

• Si se trata de fincas rústicas o urbanas, cuando se hallen inscritas o fueren susceptibles de inscripción bajo un mismo número, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Hipotecaria.
• En el supuesto de bienes muebles, cuando exista una unidad de hecho o de derecho.

En cada uno de los expedientes formados, la Administración requerirá a los propietarios para que en el plazo de 20 días a contar desde el siguiente al de la notificación, presenten hoja de aprecio, en la que se concrete el valor en que estimen el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones estimen oportunas.

La valoración habrá de ser motivada y podrá estar avalada por un perito, siendo los gastos ocasionados a cuenta del propietario (artículo 29).

Aceptación o Rechazo de la Valoración por Parte de la Administración

En el plazo de 20 días la Administración habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios.

Si la acepta, se entiende determinado definitivamente el justiprecio, que deberá ser pagado como requisito previo a la ocupación o disposición.

Si la rechaza, la Administración extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación.

Deberá ser notificada al propietario dentro de los 10 días siguientes. Este podrá aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla, aportando las alegaciones que crea oportunas, empleando los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración o aportando las pruebas que considere oportunas.

Intervención del Jurado Provincial de Expropiación

El artículo 32 de la LEF prevé la intervención de este órgano, constituido en cada capital de provincia, cuando el propietario rechazare el precio fundado ofrecido por la Administración.

Regulan la composición del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como algunas Comunidades Autónomas (País Vasco, Madrid y Cataluña, por ejemplo). Incluso, la de Madrid le atribuye competencia resolutoria definitiva cuando la expropiante sea la Comunidad o algunos municipios.

El artículo 34 de la LEF dispone que: el Jurado de Expropiación, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración, decidirá ejecutoriamente sobre el justiprecio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación.

La resolución del Jurado deberá ser motivada y razonará los criterios de valoración. Asimismo, deberá notificarse a la Administración y al propietario, ultimando la vía gubernativa y procediendo contra la misma tan solo el recurso contencioso-administrativo.

El Pago del Justiprecio y la Ocupación del Bien Expropiado

Determinado el justiprecio, se procederá al pago en el plazo máximo de 6 meses. El pago se verificará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria.

El pago del precio estará exento de toda clase de gastos, de impuestos, gravámenes o arbitrios de cualquier Administración Pública (artículo 49). La consecuencia del pago o de su consignación es la posibilidad de ocupar la finca.

Cuando el propietario rehusare recibir el precio o cuando exista cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración, se consignará el justiprecio por la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depósitos.

El expropiado tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquel y la Administración, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio.

La Ocupación

Hecho efectivo el justiprecio, podrá ocuparse la finca por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado, siempre que no se hubiera hecho ya en virtud del procedimiento de urgencia regulado en el artículo 52.

El acta de ocupación que se extenderá a continuación del pago, acompañada por los justificantes, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros Públicos se inscriba o tome razón de la transmisión del dominio y se verifique la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase que afectasen a la cosa expropiada.

El Derecho de Reversión en la Expropiación Forzosa

El derecho de reversión tiene su raíz y fundamento en la misma naturaleza y esencia de la expropiación forzosa, pues si desaparecen los fines que la motivaron, la Ley pone en manos del expropiado los medios para que ejercite el derecho de recuperar sus bienes.

El artículo 54.1 de la LEF dispone que: en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante del bien expropiado, o desapareciera la afectación, el dueño o sus causahabientes podrán recuperar la totalidad o la parte sobrante del bien expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado.

El destino permanente que se incorpora a la vida del bien expropiado es también condición de la potestad expropiatoria y, cuando desaparece este destino, da lugar a lo que la doctrina califica como invalidez sucesiva.

El apartado 2 del precepto establece que no habrá derecho de reversión en:

• Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. Al acuerdo de sustitución deberá darle publicidad la Administración.
  • El primitivo dueño o sus causahabientes pueden alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por la Ley.
  • Pueden solicitar la actualización del justiprecio, si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previsto.
• Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación (o a otro declarado de utilidad pública o interés social) se prolongue durante 10 años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.

Condiciones y Plazos para el Ejercicio del Derecho de Reversión

Cuando proceda la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla será el de 3 meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derechos expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio (artículo 54.3).

Si no se produjera la notificación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y condiciones siguientes:

• Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados sin que se hubiera iniciado la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio, y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquellos.
• Cuando hubieran transcurrido 5 años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
• Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación, sin que se produjera por parte de estos ningún acto expreso para su reanudación.

La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se hallen el bien o derecho en el momento en que se solicite aquella, o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación, titular de los mismos (artículo 54.4).

En las inscripciones en el Registro de la Propiedad de los bienes y derechos sobre bienes inmuebles adquiridos por la expropiación forzosa deberá constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes, para recuperar el bien o derecho expropiados.

El artículo 55 establece como presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme al Índice de Precios al Consumo (IPC) en el periodo comprendido entre la fecha de iniciación del expediente del justiprecio y la del ejercicio del derecho de reversión.

El importe será determinado por la Administración en el acuerdo que reconozca el derecho de reversión. Se procederá a una nueva valoración, referida a la fecha del ejercicio del derecho y de acuerdo con las normas generales de la LEF, en los siguientes casos:

• Si el bien o derecho expropiado hubieran experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor.
• Si se hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho.
• Si hubieran sufrido menoscabo de valor.

Finalmente, establece que la toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del importe resultante en el plazo máximo de tres meses desde su determinación en vía administrativa. Si no se paga, el derecho de reversión caducará, ello sin perjuicio de la interposición del recurso contencioso-administrativo.