1. Concepto, Regulación Constitucional y Competencias de la Expropiación Forzosa

La expropiación forzosa es una potestad administrativa que implica privaciones patrimoniales a los administrados. Estas privaciones patrimoniales pueden consistir en:

• Privación de bienes
• Privación de derechos
• Privación de intereses legítimos cuando concurren determinadas circunstancias.

Esta potestad administrativa presupone la existencia de una habilitación legislativa a favor de la Administración. Se exige previa habilitación legislativa cuando la Administración realiza actuaciones que tienen un carácter lesivo o negativo para los administrados; es decir, rige el principio de legalidad (sin ley que consienta esa lesión no se puede actuar). Esta habilitación legislativa se concreta en la causa expropiandi.

La expropiación forzosa es una de las potestades más lesivas que tiene la Administración (junto con la potestad sancionadora). Por ello, al tratarse de una potestad lesiva unilateral, su regulación jurídica debe ser muy detallada y garantizar los derechos de los administrados afectados.

La regulación busca un equilibrio entre la potestad exorbitante de la Administración y las garantías de los derechos de los administrados.

Regulación Legal de la Expropiación Forzosa

Las principales normas que regulan la expropiación forzosa son:

• Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF)
• Decreto de 26 de abril de 1957 (Reglamento de desarrollo de la LEF)

Ambas son normas estatales y preconstitucionales.

Tratamiento Constitucional de la Expropiación Forzosa

La expropiación forzosa se recoge en dos artículos fundamentales de la Constitución Española (CE):

• Artículo 33.3 de la CE: Constitucionaliza el instituto jurídico de la expropiación forzosa, legitimándola con una serie de garantías.

“Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.”

• Artículo 149.1.18.ª de la CE: Establece el régimen competencial del Estado. El Estado es el sujeto competente para establecer el régimen jurídico de la expropiación forzosa. Por tanto, el Estado tiene competencia exclusiva para legislar sobre esta materia. El Estado hace uso de esa competencia exclusiva aprovechando las normas preconstitucionales existentes.

La atribución al Estado de la competencia exclusiva en materia de expropiación forzosa busca garantizar un régimen de igualdad para todos los ciudadanos, independientemente de la comunidad autónoma donde se encuentren. Todas las garantías deben ser las mismas para todos los administrados en esta materia.

Resumen de la Regulación y Competencia

• Regulación Constitucional:
  • Artículo 33.3 CE
  • Artículo 149.1.18.ª CE
• Competencia Estatal:
  • Ley de Expropiación Forzosa de 1954
  • Decreto de 1957

2. Delimitación y Modalidades de la Expropiación Forzosa

A. Privación Patrimonial Singular Acordada Imperativamente

La delimitación de la expropiación forzosa se realiza teniendo en cuenta el Artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF):

La expropiación forzosa es la privación singular de la titularidad privada de derechos o intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente y que puede implicar las siguientes modalidades: venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.

Elementos Clave de la Expropiación Forzosa:

• Privación de derechos o intereses legítimos: Cuando la Administración expropia, sacrifica un derecho, de forma que, al producirse la expropiación forzosa, desaparece el derecho afectado. Esta privación debe diferenciarse de la delimitación o limitación de derechos. El derecho de propiedad está compuesto por múltiples facultades que la ley delimita o limita según la situación. Por ejemplo, la legislación urbanística establece cuándo un terreno es o no urbanizable, configurando así el contenido del derecho de propiedad; esto no constituye una expropiación forzosa. La jurisprudencia entiende también que el derecho de propiedad desaparece cuando se limita de tal forma que se pierde la disposición sobre el bien (ej. Ley de Aguas); en estos casos, se considera que existe un supuesto de expropiación forzosa.

Para clarificar la distinción:

• Privación de derechos o intereses legítimos: Desaparece el derecho de propiedad.
• Delimitación o limitación de derechos: Incide y configura el contenido del derecho de propiedad.

• Privación de carácter singular: Implica un sacrificio singular porque afecta a titularidades concretas y determinadas. Puede afectar a varias personas, pero estas están individualizadas. En esto se diferencia la expropiación forzosa de la imposición de cargas que afectan a los administrados en común (sacrificio de carácter general). La expropiación forzosa es singular porque rompe la igualdad ante las cargas públicas.
• Decisión unilateral de la Administración: No requiere ni necesita el consentimiento del sujeto expropiado. El proceso de expropiación continúa aunque no haya acuerdo con el administrado (no se trata de un contrato que necesite la voluntad de ambas partes). Esto la diferencia de un contrato de compraventa, donde debe haber acuerdo entre las partes contratantes.
• Decisión acordada imperativamente: Es una decisión que toma la Administración voluntariamente de expropiar un bien o un derecho. Esto la diferencia de los supuestos de responsabilidad administrativa, donde la Administración no es consciente del daño causado.

Esta delimitación nos sirve para dos propósitos fundamentales:

• Definir la expropiación forzosa.
• Distinguir la expropiación forzosa de otras figuras afines.

B. Modalidades de Expropiación Forzosa

La idea general sobre la expropiación forzosa consiste en identificarla con una enajenación forzosa o una privación del derecho de propiedad sobre un bien. Sin embargo, no siempre la expropiación forzosa adopta la forma de venta forzosa, ya que el Artículo 1.1 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) establece que sus modalidades son muy variadas:

“La expropiación forzosa puede manifestarse a través de muchas formas, por ejemplo: venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o incluso la mera cesación del ejercicio del derecho de propiedad o derechos e intereses patrimoniales del afectado por la expropiación.”

Estas modalidades de expropiación forzosa no son exhaustivas, sino que puede haber otras modalidades no recogidas en la ley.

Definición Ampliada: La expropiación forzosa es cualquier alteración de una situación singular, patrimonial, real u obligacional.

Para que exista expropiación forzosa no es necesario que la privación del derecho sea plena; basta con que se prive de una parte del haz de facultades o utilidades que acompañan a ese derecho.

El derecho de propiedad está formado por múltiples facultades (uso, disfrute, disposición, etc.), por eso hablamos de modalidades de expropiación forzosa, según se prive de una facultad o de otra.

Tipos de Privación Patrimonial Singular

• Derecho de propiedad
• Algunas facultades inherentes al dominio (uso, disfrute, disposición)
• Otros derechos:
  • De carácter real (ej. usufructo)
  • De carácter obligacional o personal
• Un interés legítimo (ej. precaristas; no tienen título jurídico para ostentar un derecho, pero lo ostentan)

Modalidades Comunes de Expropiación Forzosa

De los tipos de privación mencionados, surgen diversas modalidades:

• Enajenación o venta: Se priva totalmente del derecho de propiedad.
• Permuta: La expropiación consiste en el cambio de una cosa por otra.
• Censo
• Arrendamiento
• Ocupación temporal
• Mera cesación del ejercicio de un derecho
• Constitución de servidumbres

Característica Esencial de Todas las Modalidades

Todas estas modalidades deben ser acordadas imperativamente por la Administración para ser consideradas expropiación forzosa.

3. Los Sujetos de la Expropiación Forzosa

Los sujetos que intervienen en el proceso de expropiación forzosa son:

A. Sujeto Expropiante

Es la persona jurídica que tiene la potestad de expropiar. Pueden ser:

• Las Administraciones Públicas (y solamente las Administraciones territoriales).
• El Poder Legislativo (expropia a través de leyes, ejemplo: caso Rumasa).

B. Beneficiario de la Expropiación

Es la persona que se beneficia de la expropiación. Puede ser:

• La propia Administración que expropia (Administración Expropiante).
• Un sujeto público o privado que asume la causa de utilidad pública o interés social que justifica la expropiación (ej. constructores).
• Aquellas Administraciones Públicas que no pueden expropiar por no tener carácter territorial y que gestionan un servicio público.

C. Sujeto Expropiado

Es la persona de derecho privado que sufre la privación de su derecho o interés legítimo.