Estrategia de Delimitación de Unidades de Actuación

Compensación de las Unidades de un Mismo Ámbito

Las unidades de actuación se delimitan para que la reparcelación y urbanización se hagan simultáneamente por todos los propietarios. En el suelo urbanizable no se parte de un tejido existente, sino de cero. Tras la aprobación y durante la vigencia del Plan General, se aprueba el correspondiente planeamiento de desarrollo (Plan Parcial normalmente), en el que se delimitan las unidades de actuación para la gestión del plan.

La delimitación de las unidades dentro del sector ordenado por el planeamiento de desarrollo debe obedecer a una estrategia de transformación que baraja un gran número de factores que no se conocían al hacer el Plan General:

• La necesidad de que las unidades de actuación sean funcionalmente autónomas, en cuanto puedan conectar servicios y disponer de accesos viarios propios, sin depender del desarrollo de otras unidades, salvo que el plan haya programado cronológicamente su desarrollo.
• Otro factor es el equilibrio o compensación entre las unidades de actuación en cuanto a cesiones y consumo. La confusión suele estar en la concepción de que no es posible imputar cesiones de suelo a una ciudad dentro de un ámbito en el que otras unidades están más descargadas, ya que puede incluso que determinadas cesiones como equipamientos o zonas verdes no solo no sean perjudiciales, sino que revaloricen los terrenos y mejoren la calidad de vida.

Si se delimita una unidad de actuación en una zona llena de parques y equipamientos, sus titulares no tendrán lugar donde consumir el techo que les corresponde dentro del sector. Si una unidad de actuación tiene excesivas cesiones de suelo y las parcelas netas de edificabilidad lucrativa privada no permiten que los propietarios consuman, deberá compensárseles de diversas formas y, principalmente, con techo en otra u otras de las unidades de actuación dentro del ámbito, que serán excedentarias.

Equilibrio en el Aprovechamiento

Para que estos desequilibrios no sean excesivos y se suavicen los excedentes y deficientes, las leyes regionales suelen exigir que las unidades tengan un aprovechamiento que esté dentro de una horquilla cuyo mínimo y máximo están por debajo y encima, respectivamente, del aprovechamiento de referencia del ámbito o área (sector).

Clasificación de las Formas de Gestión en España

Terminada la fase de planeamiento, comienza la gestión sistemática del suelo. Su denominación de sistemática responde a que se ataca por unidades de actuación y a través de alguno de los sistemas establecidos en la normativa autonómica. El planeamiento ha realizado la ordenación pormenorizada del suelo y ahora comienza la actividad de reparcelación y urbanización de cada unidad de actuación de forma autónoma. El ámbito físico propio de la gestión sistemática es, por tanto, la unidad de actuación y su fuente de financiación son las cuotas de urbanización.

Sistemas de Gestión Directa

Son aquellos en los que la Administración asume la misión transformadora del suelo. Dentro de ellos distinguimos:

• Aquel en el que la Administración adquiere la titularidad de los terrenos mediante el instituto expropiatorio y gestiona la transformación del suelo. Pueden tomar dos formatos:
  • La Administración asume el pago del justiprecio y la autoría de la promoción de la transformación del suelo.
  • La Administración somete a concurso la designación de un beneficiario de la expropiación que asuma la condición de urbanizador.
• Aquel en el que la Administración gestiona la transformación del suelo sin adquirir la titularidad de los terrenos. La Administración proyecta los instrumentos y ejecuta las obras de urbanización a costa de los propietarios, repercutiéndoles las cargas mediante las cuotas de urbanización. Puede presentarse en dos variantes:
  • Principal, de forma que la Administración decide el sistema sin someterse a criterios tasados.
  • Subsidiario, si la asunción por la Administración de la gestión directa se regula para supuestos concretos, generalmente por incumplimiento de los deberes de transformación del urbanizador.

Sistemas de Gestión Indirecta

Son aquellos en los que la iniciativa de la transformación del suelo corresponde a los particulares. Pueden dividirse en:

• Vinculados a la titularidad dominical: En los que la iniciativa transformadora corresponde a los propietarios de suelo. Podemos distinguir:
  • Sistemas sin procedimiento selectivo. Aquellos en los que la legitimación promotora procede de la titularidad del suelo. Se distinguen dos formatos:
    • El sistema de compensación, en el que los propietarios crean una entidad con personalidad jurídica conocida como Junta de Compensación, en la que deciden los actos de impulso del proceso de forma colegiada. Su régimen de funcionamiento está estructurado por el derecho societario.
    • Los sistemas de concierto, en los que el propietario único impulsa la gestión del suelo, o bien se trata de varios propietarios que garantizan solidariamente la actuación.
  • Desvinculados a la titularidad dominical. Se trata de la figura del Agente Urbanizador que, en régimen de libertad de empresa y sin tener que gozar de titularidad sobre terrenos en la actuación, se presenta como aspirante en un concurso público para que se adjudique la transformación urbanística.

Inicio Técnico de la Gestión Urbanística

El planeamiento y la gestión urbanística son competencia de las Comunidades Autónomas, por lo que habrá que estar a lo establecido en la normativa de cada una de ellas. En defecto de regulación propia, el inicio del expediente de gestión urbanística se produce con la firmeza en vía administrativa del instrumento de planeamiento que delimite la unidad de actuación.

En caso de unidades de actuación en suelo urbano, la gestión comenzará con la firmeza en vía administrativa de la aprobación del planeamiento general que las establezca, o del planeamiento especial en caso de quedar delimitadas por planes especiales en suelo urbano, consolidado o no consolidado. En caso de suelo urbanizable, la unidad de actuación puede venir delimitada por el planeamiento en fase general si este realiza la ordenación pormenorizada de un sector o por los planes parciales.

Cómputo de los Plazos y Cambio de Sistema

En el sistema de compensación, los propietarios deberán presentar un proyecto de Estatutos y Bases en el plazo de tres meses desde el inicio de la gestión, que es la delimitación de la unidad de actuación, sea en el propio Plan, o en Proyecto de delimitación posterior. Si no lo hacen, la Administración les requiere para que lo presenten en el plazo de otros tres meses y, si no se cumple este segundo plazo, la Administración puede cambiar el sistema de actuación.

No debe confundirse este plazo con los tres meses para presentación del Proyecto de Reparcelación que se concede a los propietarios y que está previsto para el sistema de cooperación. El incumplimiento de plazos en la promoción de la gestión urbanística provoca la posibilidad de que la Administración cambie el sistema, mediante dos modalidades diferentes:

• Los que remiten a la urgencia o inactividad de los particulares.
• Los que establecen plazos concretos para su vigencia.

En caso de que, superados los plazos, la iniciativa privada no actúe, el cambio de escenario urbanístico no dará derecho a indemnización.

Suspensión de Licencias y Utilización de Figuras Indirectas

La iniciación del expediente de reparcelación llevará consigo, sin necesidad de declaración expresa, la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en el ámbito del polígono o unidad de actuación hasta que sea firme en vía administrativa el acuerdo aprobatorio de la reparcelación. Se entenderán comprendidas en la suspensión todas las licencias de obras de nueva planta o reforma de las edificaciones existentes, movimientos de tierras y cualesquiera otras que afecten a la configuración física de las fincas o puedan perturbar el resultado de la parcelación en curso.

Los propietarios de licencias solicitadas con anterioridad a la iniciación del expediente tendrán derecho a ser resarcidos. Se considera que da derecho a indemnización la modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

Actuación por Concurso Público: El Agente Urbanizador

En el supuesto de gestión indirecta del urbanismo a través de agente urbanizador no nos encontramos con la tradicional fase de planeamiento urbanístico diferenciada cronológica y funcionalmente de la gestión urbanística, sino que ambas fases forman parte de un bloque de transformación. Desde la consideración del urbanismo como un servicio público, la actividad de transformación de suelo puede ser objeto de gestión indirecta mediante contratación administrativa con un particular. De este modo, la iniciativa urbanística toma una legitimación universal, ya que cualquier empresa que reúna los requisitos legales exigidos puede promoverla.

Modalidades de Agentes Urbanizadores

A. Agentes en función de la existencia o ausencia de programa. El contenido de la oferta que la Administración hace a las empresas privadas será la transformación del suelo, con todos los elementos técnicos, jurídicos y materiales necesarios. El urbanizador se encarga de la proyección del suelo y de la transformación física del mismo. La actividad objeto de contratación es la transformación integral del suelo, de modo que la actividad licitada comprenderá todos aquellos instrumentos de planeamiento y de gestión y toda la actividad constructiva que requiera la transformación hasta convertir el suelo en urbanizado, solar. Todos estos elementos pueden comprenderse dentro de un instrumento que regulan algunas Comunidades Autónomas, conocido como Programa. En él, los aspirantes a agente urbanizador plantean sus proyectos, sus costes, sus plazos y sus compromisos.

B. Agentes en función de la existencia de regulación contractual autonómica propia. En relación con la clasificación anterior podemos distinguir aquellas Comunidades Autónomas que no hacen una regulación propia del procedimiento de contratación del urbanizador, de aquellas que sí lo hacen, estableciendo las pautas procedimentales y los elementos sustantivos de la figura. En las Comunidades Autónomas que no contengan esta regulación, será preciso acudir a las reglas de contratación de la legislación general de contratos del sector público.

E. Agentes en función de la concurrencia de determinados presupuestos materiales. Son “libres” aquellos supuestos en los que la Administración decide el sistema de gestión indirecta por agente urbanizador sin estar sometida a ningún factor condicionante. Son “condicionados” los que solo permiten la gestión indirecta restringida a ciertos supuestos, generalmente por inactividad de la iniciativa particular.

C. Agentes en función de su vinculación con el suelo de la actuación

• Legitimación exclusiva de los propietarios con o sin condicionantes temporales. Supuestos en los que la legitimación para concurrir corresponde exclusivamente a propietarios de suelo, que a su vez puede ser libre o sometida a determinados condicionantes de actitud y tiempo. La legitimación puede estar sometida a condiciones temporales, y se concede dentro de un periodo de tiempo desde la aprobación del planeamiento, pasado el cual la legitimación se hace universal y podrá concurrir cualquier persona al quedar inactivos los propietarios.
• Legitimación universal con derecho de adjudicación preferente para los propietarios. Puede suceder que la licitación sea abierta, pero con un derecho de adjudicación preferente a favor de los propietarios de suelo.
• Legitimación universal que premia la disponibilidad de suelo o las relaciones urbanizador – propietarios. Puede que la licitación sea abierta pero se premie la disponibilidad de terrenos del aspirante o sus relaciones con los propietarios de suelo. Las legislaciones persiguen el entendimiento entre urbanizador y propietarios para evitar los importantes obstáculos que surgen en la transformación de suelo si esta relación se endurece.

D. Agentes en función de la iniciativa promotora del expediente. Puede que la Administración tenga la facultad de optar por el sistema de forma discrecional y sin estar sometida a mayor control que la desviación de poder. No existe iniciativa particular. Puede que la Administración tenga la facultad de iniciar el expediente de oficio, pero se vea obligada a hacerlo en todo caso si se produce iniciativa particular. Es posible que la legislación autonómica permita el sistema tan solo si se produce la rogación de los particulares, sin que la Administración pueda decirlo de oficio.

F. Agentes en función de la concurrencia con otros sistemas de gestión

Hay legislación autonómica que permite la gestión privada por diversos sistemas de gestión y, entre ellos, el agente urbanizador. Sin embargo, otras leyes no establecen sistemas, solo distinguen entre gestión directa por la Administración, e indirecta, por el agente urbanizador de actuaciones integradas o aisladas, o el agente rehabilitador.

G. Agentes en función de la forma de retribución

El urbanizador exige el pago de las cargas de urbanización a los propietarios de suelo. El pago puede preverse en dinero, en suelo, o de forma mixta.

La Alternativa Técnica y la Proposición Jurídico-Económica

Contenido de la Actividad del Urbanizador

El agente debe realizar todos los proyectos y tareas constructivas que transformen íntegramente el suelo. El contenido de su prestación se recoge en el Programa de Actuación, que se divide en dos bloques documentales:

• La alternativa técnica suele comprender la identificación del ámbito sobre el que se actúa. La alternativa incorpora el instrumento de ordenación pormenorizada, Anteproyecto de Urbanización, y podría comprender el Proyecto de Reparcelación. Sin embargo, es razonable que la reparcelación se desarrolle más tarde, cuando el urbanizador tenga conocimiento concreto de las situaciones jurídicas sobre cada finca.
• La proposición jurídico-económica o financiera se encarga de identificar los costes de urbanización en función del modelo propuesto. Incorpora un estudio sobre la propiedad del suelo y plantea cómo se regirán las relaciones entre el agente urbanizador y los particulares, quienes podrán crear una Agrupación de Interés Urbanístico para afrontar sus relaciones con el urbanizador. En este documento se establecerá la forma de pago de las cargas de urbanización por los propietarios de suelo.

Sistema de Compensación Urbanística

1. Planteamiento General del Sistema

El sistema de compensación es gestión indirecta de iniciativa privada derivada de la idoneidad atribuida a un conjunto de particulares, por virtud de su titularidad dominical sobre el suelo de la actuación. Los propietarios se unen para tomar en un órgano común y de forma colegiada los acuerdos de gestión urbanística por razón de su titularidad dominical y sin procedimiento selectivo. Este órgano, conocido como Junta de Compensación, se convierte en urbanizador y ejerce potestades públicas por delegación de la Administración actuante.

2. Tramitación de Estatutos y Bases de Actuación

Los propietarios de suelo tienen que presentar dentro del plazo establecido en la normativa urbanística, proyecto de Estatutos para su aprobación municipal. Los Estatutos establecen el régimen interno de funcionamiento de la Junta. Junto a los Estatutos, se presentarán las Bases de Actuación, destinadas a establecer los criterios de valoración básicos del suelo, y de los derechos de toda índole existentes en la actuación, las aportaciones de los junteros y su responsabilidad, el régimen de las compensaciones precedentes entre estos y los postulados básicos aplicables a la obra urbanizadora.

La redacción de los proyectos de los Estatutos y de las Bases de Actuación corresponderá a los propietarios interesados que reúnan el porcentaje de superficie que da lugar a la aplicación del sistema de compensación. Una vez presentados con las firmas de todos los propietarios redactores, el Ayuntamiento debe aprobar inicialmente, someter a información pública y notificar personalmente a todos los propietarios de suelo de la unidad.

3. Escritura de Constitución de la Junta

Firme la aprobación en vía administrativa de los Estatutos, se elaborará la minuta de la escritura de constitución de la entidad para su otorgamiento por el notario. En dicha escritura, los propietarios fundadores identifican su propiedad, manifiestan su voluntad de constituir una Junta de Compensación y designan a los rectores. En la identificación de propiedades figurarán los siguientes datos:

• Si es una finca inmatriculada, su identificación registral y, en su caso, su referencia catastral.
• Si es una finca no inmatriculada, el título en cuya virtud se atribuya el derecho de propiedad al interesado.
• Si la finca solo está incluida en parte, manifestará la porción incluida.

La escritura es aprobada por el Ayuntamiento, con los mismos criterios de competencia para la aprobación de los Estatutos.

Junta Constituyente

Una vez aprobada la escritura, debe presentarse a inscripción en el registro de entidades urbanísticas colaboradoras. La inscripción concede a la entidad personalidad jurídica. La junta así nacida tiene personalidad jurídico-administrativa para la ejecución del planeamiento. Se trata de un ente administrativo atípico, calificado de autoadministración, en cuanto los particulares afectados por el urbanismo crean y rigen el órgano administrativo. Sin embargo, al fin público, la Junta actúa sobre el patrimonio de sus junteros y afecta directamente a intereses privados de estos y, desde esta perspectiva, es un ente también de corte privado.

La Junta tiene naturaleza administrativa en cuanto:

• Sus acuerdos están sujetos a impugnación en alzada ante el Ayuntamiento.
• Puede instar del Ayuntamiento la expropiación de los no incorporados y de los morosos.
• Puede instar la vía de apremio de los morosos.
• Puede notificar el pago de sus cuotas a los junteros.
• La relación con los junteros debe ajustarse a los criterios procedimentales del derecho administrativo cuando ejerciten facultades de orden público.
• El Proyecto de Reparcelación aprobado por la Junta provoca la cesión de equipamientos y del aprovechamiento lucrativo correspondiente, a la Administración.
• Ocupa los terrenos de sus miembros para mediciones y obras de urbanización.

La Junta actúa como un particular:

• En la disposición de las fincas que se reserve.
• En la contratación de profesionales.
• En la contratación de financiación.
• En los contratos de adquisición o suministros del material que precise.

Responsabilidad de los Junteros

La adquisición del carácter de juntero es fuente de abundantes responsabilidades frente a la Administración y frente a terceros.

A. Junta en Formación

Las entidades urbanísticas colaboradoras pueden constituirse de forma provisional, con una vigencia que no puede exceder de un año, con la finalidad de formular la documentación e instar las tramitaciones necesarias para facilitar y agilizar su constitución definitiva. Mientras se forma la Junta, se producen acuerdos de los propietarios que actúan a través de unos representantes. Estos serán los encargados de la convocatoria de reuniones, administración, tesorería y contratación. Es importante que las actas se redacten en la misma reunión en que se tomen las decisiones, y que se firmen por los propietarios asistentes.

En los contratos que firmen los miembros de la comisión, deberán reflejar la cláusula de salvaguarda que explicita su carácter de mandatarios de otros, y que la contraparte acepta tal circunstancia, lo que es decisivo a efectos de litisconsorcio pasivo. En caso de ejercitarse reclamaciones contra los prejunteros, su responsabilidad es mancomunada.

B. Junta con Personalidad Jurídica

Responsabilidad de los Junteros frente a los Acreedores. Los acreedores pueden reclamar de la Junta el pago de sus créditos. La Junta tiene personalidad jurídica y, por tanto, puede ser demandada, pero es muy probable que carezca de patrimonio propio. En principio, los acreedores pueden demandar a los propietarios miembros, de forma:

• Subsidiaria, en tanto no exista patrimonio en la Junta suficiente para satisfacer el crédito.
• Mancomunada, puesto que la solidaridad no se presume. La demanda debe dirigirse contra los junteros y no contra los no incorporados y pendientes de expropiación.

Los demandados deben ser los titulares registrales, por exigencia del principio de tracto sucesivo. No cabe considerar, por tanto, que existiendo la nota marginal se cumplen los requisitos de tracto, y que basta con una mera notificación de la ejecución; hay que demandar al titular registral y darle trámite de alegaciones, prueba y conclusiones.

Responsabilidades de los Junteros frente a la Junta:

• Apremio del saldo de la cuenta de liquidación provisional. Los junteros están obligados a pagar las cuotas que apruebe el órgano de la Junta (generalmente la Asamblea General). Hay que distinguir los saldos que resulten del Proyecto de Reparcelación, de otros saldos aprobados por la Junta antes o después, por derramas de muy diverso contenido, pero todos ellos son exaccionables del mismo modo. La liquidación aprobada debe ser notificada al juntero.
• Las cuotas no tienen carácter de acto tributario, no obstante su exacción por vía de apremio, y que contra las mismas puedan alegarse los motivos de oposición:
  • Extinción por pago o prescripción.
  • Aplazamiento.
  • Falta de notificación de la liquidación, suspensión o anulación de la misma.
• Las cuotas de urbanización pueden estar sujetas al recurso en vía económico-administrativa. En caso de impago en voluntaria, se insta al Ayuntamiento para que el Tesorero u órgano competente impulse la vía de apremio. Emitida la certificación de descubierto, que es el título ejecutivo, se dicta la providencia de apremio que despacha ejecución y se notifica el importe de la deuda con el recargo de apremio y los intereses de demora junto al juntero deudor, que puede pagar, oponerse o ninguna de ambas cosas.

Si la deuda está garantizada, se procederá en primer lugar contra la garantía. El Ayuntamiento depositará el dinero recaudado en la cuenta correspondiente a la Junta de Compensación. Todo ello sin perjuicio de que en caso de impago se ejercite la expropiación contra el moroso, que podrá enervar el procedimiento pagando antes del acta de ocupación.

Especialidades de la Liquidación Definitiva de los Gastos de Urbanización

La liquidación definitiva que se gire, para adecuar los saldos provisionales al coste real final, no producirá afección sobre las fincas. Se redactará por el Ayuntamiento a propuesta de la Junta, y será tramitada, notificada y publicada con los mismos requisitos que el Proyecto de Reparcelación.

Responsabilidad de la Junta frente a la Administración Actuante

La Junta recibe las facultades de orden público de la Administración actuante con el fin de colaborar en el servicio público de transformación del suelo. Si la Junta se aparta de este fin o dilata su consecución, la Administración goza de importantes facultades tuitivas sobre el sistema de compensación.

Asientos en la Finca de Origen y en el Folio Abierto a las Parcelas de Resultado

Al iniciarse el expediente, el Ayuntamiento o el urbanizador solicitan del registrador la práctica de una nota marginal de iniciación de expediente de equidistribución. Una vez calificada favorablemente la reparcelación, el registrador abre folio a las parcelas de resultado, haciendo constar su procedencia por nota al margen.