Entidades Instrumentales y Organismos Públicos: Configuración en el Derecho Administrativo Español

Concepto y Distinciones Fundamentales de las Entidades del Sector Público

7.1 Entidades Instrumentales: Definición y Características

Son entidades con personalidad jurídica propia que crea el legislador (caso de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas) o permite su creación (Administración local). La ley las crea (en el caso del Estado y las Comunidades Autónomas). A estas entidades se les encomiendan fines específicos de entre todas las funciones que tiene la Administración matriz. La denominación ‘entidades instrumentales’ no es una denominación legal (no se encuentra recogida en el ordenamiento jurídico), sino una expresión doctrinal que engloba la multitud de tipos y entes públicos y privados, organismos y corporaciones que podemos agrupar bajo esta denominación. Algunos autores agrupan este conjunto de organismos bajo el concepto de ‘entidades instrumentales’; otros, como ‘Administración especializada’ o ‘Administración institucional’. Lo importante, sea cual sea el concepto, es la característica común de la relación de instrumentalidad (son entidades que sirven como instrumentos concretos para prestar un determinado servicio de los que tiene la Administración matriz). Las Administraciones territoriales (matriz) pueden crearlas a través de leyes (Comunidades Autónomas, Estado).

7.1.B Distinción entre Administración Institucional y Corporativa

La Administración corporativa tiene características de la Administración pública, pero no forma parte de ella (por ejemplo, los colegios profesionales). La Administración institucional (entidades instrumentales) depende de una Administración territorial o matriz. La Administración corporativa no depende de ninguna Administración pública, sino que tiene su propia autonomía. En la Administración institucional, el interés perseguido es público, de los que tiene encomendados la Administración matriz; mientras que, en la corporativa, su finalidad principal es la defensa de los intereses de los miembros de la corporación. En las entidades instrumentales, las decisiones o la voluntad son las del ente matriz. En las entidades corporativas, la voluntad es la de sus miembros. La Administración institucional tiene una base patrimonial, mientras que la base de las corporaciones es asociativa. Por ejemplo, para que el Estado gestione la Seguridad Social, se le proporcionan medios para desarrollar dicha actividad. Los medios de las entidades instrumentales son medios de la Administración matriz, que los pone a su disposición (trabajadores, bienes, etc.), mientras que en las corporaciones los medios son de los socios o miembros. Si se disuelve un colegio profesional, habrá que repartir los medios entre los socios.

Organismos Públicos según la LOFAGE: Tipología y Régimen Jurídico

7.2.A Características Generales de los Organismos Públicos

La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) regula esta cuestión en sus artículos 41 y siguientes. La LOFAGE utiliza este concepto para referirse a los organismos creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado: “Son organismos públicos creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado”.

Estos organismos se crean para realizar cualquiera de las actividades previstas en el artículo 2.3 de la LOFAGE. Son actividades de fomento, de prestación y también de carácter económico.

Otras características relevantes son:

Tienen personalidad jurídica pública diferenciada (limitada). No es una personalidad jurídica propia, sino diferenciada.
Poseen patrimonio, tesorería y autonomía de gestión en los términos señalados en la LOFAGE (artículo 42.1).
Los organismos autónomos dependen siempre de un Ministerio, y las entidades públicas empresariales dependen bien de un Ministerio (o su equivalente en Comunidades Autónomas o Ayuntamientos) o bien de un organismo autónomo.
Deben ser creados por Ley (en el caso del Estado y de las Comunidades Autónomas) o por acuerdo del Pleno (en las entidades locales).
Sus estatutos son aprobados por el Consejo de Ministros (artículos 61 y 62 de la LOFAGE).
La ley les confiere potestades administrativas para el cumplimiento de sus fines (artículo 42.2 de la LOFAGE), salvo la potestad expropiatoria.

Estos organismos públicos se clasifican en las siguientes entidades (artículo 43 de la LOFAGE):

Organismos autónomos.
Entidades públicas empresariales.
Agencias estatales (estas tienen su propia ley de 2006, pero supletoriamente se rigen por la LOFAGE).

7.2.B Organismos Autónomos

Se encuentran regulados en los artículos 45 y siguientes de la LOFAGE. Son una especie de organismos públicos a los que se les encomienda una parte específica de la actividad de un Ministerio para la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.

Régimen jurídico y características principales:

Se rigen por el Derecho Administrativo (siendo este su régimen jurídico aplicable), tanto en su ámbito interno como en el externo.
Los titulares de los órganos de dirección son nombrados por la Administración matriz (artículo 46 de la LOFAGE).
El personal a su servicio se rige por las mismas reglas que el personal de la Administración General del Estado.
En cuanto al régimen de sus bienes, también se rigen por la legislación de patrimonio de las Administraciones Públicas, con la particularidad de que pueden tener bienes propios o bienes adscritos por la Administración de la que dependen (la matriz).
El régimen de la contratación es el que la Ley de Contratos del Sector Público declara aplicable a las Administraciones Públicas, es decir, como si fuera una Administración Pública matriz.
En cuanto al régimen de control económico y presupuestario, estarán sometidos a un control por parte de la Administración matriz y del Tribunal de Cuentas, siendo la legislación aplicable la presupuestaria y contable de las Administraciones Públicas.

7.2.C Entidades Públicas Empresariales

Se encuentran reguladas en los artículos 53 y siguientes de la LOFAGE. Gestionan servicios o producen bienes de interés público susceptibles de contraprestación (artículo 53.1 de la LOFAGE). La actividad de las entidades públicas empresariales tiene una naturaleza y finalidad marcadamente empresarial.