1. Elementos de Descentralización en el Estado Autonómico

La posibilidad de que las Comunidades Autónomas (CCAA) que se constituyeron asumieran competencias está, en gran medida, agotada, pues ya las han asumido a través de sus Estatutos de Autonomía. No obstante, también se pueden atribuir competencias a las CCAA a través de otros mecanismos legales, concretamente dos tipos de leyes previstas en el artículo 150 de la Constitución Española (CE).

El artículo 150.1 CE permite atribuir competencias a las CCAA mediante leyes marco. Estas leyes permitirían delegar a las CCAA competencias propias del Estado, estableciendo las directrices para el ejercicio de dichas competencias y los mecanismos de control.

Otra norma a través de la cual se pueden atribuir competencias a las CCAA son las leyes orgánicas de transferencia y delegación, utilizadas en su momento para que algunas CCAA, como Valencia y Canarias, ampliasen sus competencias.

El sistema de competencias de las CCAA es un sistema de estricta atribución: las CCAA poseen las competencias que les atribuyen sus Estatutos de Autonomía o, en su caso, las leyes previstas en el artículo 150.1 y 2 CE. El resto son competencias estatales. Esto se relaciona directamente con nuestra naturaleza de Estado unitario.

2. Elementos Unificadores (de Centralidad) del Estado Español

El primer elemento unificador es la propia existencia del artículo 149.1 CE, es decir, la atribución al Estado de determinadas competencias de carácter necesario, que no pueden ser asumidas por las CCAA a través de sus Estatutos de Autonomía. Las competencias enumeradas en dicho artículo responden, en realidad, a tres o cuatro ideas fundamentales:

2.1. Competencias Vinculadas a la Soberanía Tradicional

En primer lugar, existe un grupo de competencias estrecha y necesariamente vinculadas con la idea más tradicional de soberanía (por ejemplo, nacionalidad, política monetaria). Algunas de estas, como la política monetaria (el euro), han sido transferidas a la Unión Europea (UE) a través de tratados. Otros ejemplos incluyen la nacionalidad, la extranjería o el derecho de asilo.

2.2. Competencias que Afectan a Múltiples CCAA

En segundo lugar, se encuentran las competencias que afectan a más de una CCAA. Algunas de estas cuestiones están atribuidas expresamente al Estado en el artículo 149.1 CE, mientras que otras se le atribuyen por defecto. Esto se debe a que los poderes de las CCAA se rigen por el principio de territorialidad; por tanto, con carácter general, lo que atañe a más de una CCAA es competencia del Estado. Se incluyen aquí materias como la sanidad exterior, los puertos o aeropuertos de interés general, entre otras.

2.3. Competencias para Garantizar la Homogeneidad de Derechos

En tercer lugar, existe un grupo de competencias que buscan garantizar una mínima homogeneidad en el ejercicio de los derechos y libertades por parte de los ciudadanos españoles. Esta idea de regulación mínimamente homogénea se refleja en el concepto de legislación básica (o «sobre las bases»). Por ejemplo, se atribuye al Estado la potestad para establecer las condiciones mínimas de ejercicio de los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos en todo el territorio nacional.

Asimismo, existen competencias destinadas a garantizar la unidad territorial como un espacio de libre circulación de los ciudadanos españoles, así como la unidad económica. Estas se enmarcan en el ámbito mercantil, tal como se desprende del artículo 139.2 CE.

Un segundo elemento unificador lo constituyen los límites y condiciones que las CCAA deben respetar al ejercer sus competencias. El primer límite se encuentra en el artículo 2 CE.

Nos referimos al principio de solidaridad. Este principio debería informar cuestiones como la financiación autonómica, implicando que las CCAA con mayores capacidades de ingresos tienen la obligación constitucional de contribuir a la financiación de aquellas con menores capacidades. La segunda limitación consiste en que, a pesar de la diversidad que suponen las CCAA, el ejercicio de sus poderes no puede quebrar la unidad de la nación, pues deben respetar la mínima homogeneidad del ordenamiento jurídico estatal.

Las CCAA tampoco pueden adoptar medidas que perjudiquen la libertad de circulación y establecimiento dentro del territorio nacional, ni que menoscaben la existencia de un espacio único. El artículo 139.2 CE establece: «Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.»

En el ámbito económico, la CE también consagra una unidad económica y de mercado. Por ello, las CCAA no deben adoptar decisiones que puedan parcelar o fragmentar la unidad económica del Estado español. No puede existir discriminación alguna de los ciudadanos españoles por razón de la CCAA de origen o de residencia.

3. Principios de Relación entre Normas Estatales y Autonómicas

La relación entre las normas autonómicas y las estatales es una relación de competencia: las normas estatales no son jerárquicamente superiores a las autonómicas. La norma válida es aquella producida por el centro de poder competente en la materia. Si la competencia corresponde a una CCAA y una ley estatal desconoce esa atribución competencial autonómica, la norma estatal no será válida.

La CE establece los principios de supletoriedad y prevalencia, previstos en el artículo 149.3 CE (cabe señalar que estos principios no han funcionado de manera óptima en la práctica).

3.1. Principio de Supletoriedad

El principio de supletoriedad consiste en que, en defecto de norma autonómica, aun cuando la materia pertenezca a una CCAA, se aplicará la ley estatal. El Tribunal Constitucional (TC) recortó enormemente la relevancia práctica de este principio en la STC 147/1991, donde estableció que el principio de supletoriedad no era un título habilitante de competencias y que el Estado no podía dictar normas cuya única aplicación fuera supletoria. El derecho supletorio estatal fue aprobado antes de que las CCAA asumieran sus competencias; por ello, es un derecho antiguo que ya no responde adecuadamente a la realidad actual, lo que obliga a las CCAA a crear sus propias normas para evitar vacíos legales.

3.2. Principio de Prevalencia

El principio de prevalencia también tiene, o debería tener, su expresión no en el ámbito de la validez de las leyes, sino en el de su eficacia. En caso de conflicto entre una norma estatal y una autonómica, prevalecerá la estatal, salvo que se trate de una competencia exclusiva atribuida a las CCAA. El problema radica en que las CCAA siempre tienen competencias exclusivas. Cuando dos normas colisionan, una de ellas habrá supuesto una extralimitación de la competencia y, por tanto, no será válida. El principio de prevalencia busca que se aplique la norma estatal en defecto de la autonómica.

Finalmente, existen mecanismos constitucionales de posible armonización. El artículo 150.3 CE permite al Estado aprobar leyes orgánicas que armonicen las previsiones legislativas de las diferentes CCAA en el ejercicio de sus competencias, si se considera que dicha armonización es necesaria para salvaguardar el interés general.