El Artículo 9 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LOCJA) y el Control de la Inactividad Administrativa

El artículo 9 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LOCJA) establece las competencias del contencioso administrativo. Esto, sin embargo, puede considerarse contrario a la tutela judicial efectiva, porque deja por fuera el control de la actividad no reglada o la inactividad de la Administración cuando se trata de una actividad discrecional. Si la Administración se abstiene de dictar una decisión discrecional, ¿cómo se defiende el ciudadano?

No puede ser mediante el recurso por abstención (como se evidencia en la Sentencia Boxivica); podría ser a través del amparo por abstención, pero esto contradice el principio de universalidad del control jurisdiccional, ya que el contencioso administrativo debe dar respuesta a toda pretensión contra la Administración. No hay ninguna pretensión que no pueda ser resuelta por la jurisdicción contencioso-administrativa, y el amparo se refiere al derecho constitucional y no específicamente al derecho administrativo. La Sala Político-Administrativa, en ocasiones, no ha reconducido la pretensión, lo cual viola la universalidad del control, y esto fue precisamente lo que la Sala Constitucional le indicó a la Sala Político-Administrativa. Todos los planteamientos fundados en derecho deben ser reconducidos para garantizar el control jurisdiccional.

Artículo 9 LOJCA: Competencias de los Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa serán competentes para conocer de:

1. Las impugnaciones que se interpongan contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, incluso por desviación de poder.
2. La abstención o la negativa de las autoridades a producir un acto al cual estén obligadas por la ley.
3. Las reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a los órganos del Poder Público.
4. Las pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de los órganos que ejercen el Poder Público.
5. Los reclamos por la prestación de los servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por los prestadores de los mismos.
6. La resolución de los recursos de interpretación de leyes de contenido administrativo.
7. La resolución de las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún estado, municipio u otro ente público, cuando la contraparte sea alguna de esas mismas entidades.
8. Las demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, los institutos autónomos, entes públicos, empresas o cualquier otra forma de asociación en las cuales la República, los estados, los municipios o cualquiera de las personas jurídicas antes mencionadas tengan participación decisiva.
9. Las demandas que ejerzan la República, los estados, los municipios, los institutos autónomos, entes públicos, empresas o cualquier otra forma de asociación, en la cual la República, los estados, los municipios o cualquiera de las personas jurídicas antes mencionadas tengan participación decisiva, si es de contenido administrativo.
10. Las actuaciones, abstenciones, negativas o las vías de hecho de los consejos comunales y de otras personas o grupos que en virtud de la participación ciudadana ejerzan funciones administrativas.
11. Las demás actuaciones de la Administración Pública no previstas en los numerales anteriores.

Crítica al Concepto de «Recurso» frente a la Inactividad

Esta concepción es, a juicio de algunos, absolutamente inadmisible hoy en día. Por ello, el mal llamado «recurso» por abstención no puede ser calificado como un medio de impugnación, ya que no se está impugnando nada; no se pide algo nuevo ni que se revise algo existente, sino que se plantea una pretensión de condena. Esto no corresponde a un medio de impugnación, sino a una demanda o pretensión genérica. Lo que corresponde es una pretensión de condena y no una pretensión de impugnación, como ocurre en el caso de los recursos tradicionales.

Antecedentes del Recurso por Abstención

El recurso por abstención existe en la legislación venezolana desde 1925, inicialmente concebido para el control de las leyes federales. Esta figura se trasladó posteriormente a la Ley de la Corte Suprema de Justicia. El estudio doctrinal y jurisprudencial sobre esta materia comenzó a profundizarse a partir de 1985, especialmente con la sentencia del 28 de mayo de 1995, conocida como «Vizcaya Paz». Dicha sentencia es citada hoy en día por la Sala, aunque, en opinión del autor original del texto, no debería serlo.

A partir de esta sentencia, la discusión se ha centrado en distinguir entre:

• La obligación genérica (la Administración debe dar respuesta, conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos – LOPA).
• La obligación específica.

Y, por otro lado, se ha debatido sobre las figuras del silencio administrativo y la abstención.

El principio de separación de poderes limitó el control sobre la abstención a la actividad reglada, para evitar que los jueces sustituyeran a la Administración en decisiones de mérito o conveniencia, permitiendo su intervención solo para aplicar la consecuencia jurídica prevista, es decir, cuando existen parámetros normativos establecidos.

Desarrollo Jurisprudencial Post-Sentencia Boxivica

Todo el desarrollo jurisprudencial posterior en esta materia surge a raíz de la sentencia Boxivica. Se ha distinguido entre:

• Obligación genérica: Implica cumplir un deber, como el de dar respuesta (artículo 4 LOPA, artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela – CRBV). En este ámbito, el principio de separación de poderes otorga discrecionalidad a la Administración, de modo que los jueces no pueden sustituirla, sino solo verificar que se haya aplicado la consecuencia jurídica, sin entrar en consideraciones de conveniencia y mérito.
  • Un ejemplo citado es el caso de los enfermos con VIH, donde se consideró que el juez pudo haberse extralimitado o interferido indebidamente en la decisión de la Administración.
  • La idea de que, si la Administración no dice nada, se debe entender que dijo «no» es considerada errónea por algunos, porque implicaría pedirle al juez que viole el principio de separación de poderes al tomar una decisión que corresponde a la Administración. En estos casos, lo único que se podría solicitar es una pretensión de condena.
• Obligación específica: Permite solicitar al juez que exija a la Administración el cumplimiento in natura (en especie) o, incluso, que el juez se sustituya en la actuación de la Administración, siempre que ello sea posible.

Adicionalmente, es crucial considerar la diferencia entre el silencio administrativo y la abstención.